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我国农村土地承包法的法律实效/宋光林

时间:2024-06-16 06:53:29 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8820
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我国农村土地承包法的法律实效

宋光林
(中共山东省平原县委组织部 山东平原 253100)
内容摘要:《中华人民共和国农村土地承包法》已颁布实施两周年。制定实施该法的目的是落实农村土地承包期再延长30年的国家政策,稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权。两年来,农村土地承包法被人们实际施行的状态、程度,笔者在本文中进行了初步的阐述,并在此基础上,对一些原因及对策等问题进行了分析探讨。
关键词:农村土地承包法 法律实效 土地承包经营权


一、引言

法律实效,为法理学上的一个概念,是指法律被人们实际遵守、执行或适用的状态、程度。法律实效与法律实施的意思相近,但法律实施侧重过程、活动;而法律实效侧重状态,即法律是否被人们实际上遵守、执行或适用。①法律实效与法律效果也是两个既相联系又有区别的概念,法律效果是指法律的社会目的、价值或社会功能的实现及实现的程度;一般说来,法律实效是法律效果的前提,只有首先实现法律实效,才有可能实现法律效果。由此推理,我国现行农村土地承包法的法律实效,则是指《中华人民共和国农村土地承包法》被人们是否实际施行以及施行的状态、程度。
从法律实效的角度研究我国农村土地承包法,可以帮助我们在更广泛的空间和时间去观察这部法律,进而更充分地发挥这部法律规范的社会功能。瞿同祖指出:“研究法律离不开条文的分析,这是研究的根据,但仅仅研究条文是不够的,我们也应注意法律的实效问题。条文的规定是一回事,法律的实施又是一回事。某一法律不一定能执行,成为具文。社会现实与法律条文之间,往往存在着一定的差距。如果只注重条文,而不注意实施情况,只能说是条文的、形式的、表面的研究,而不是活动的、功能的研究。我们应该知道法律在社会上的实施情况,是否有效,推行的如何,对人民的生活有什么影响等等。”②因此,对我国农村土地承包法进行实效性研究,有其意义。

二、对我国农村土地承包法的实效性分析

于2002年8月29日颁布、2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称农村土地承包法)是为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权③而制定的。而我国农村土地承包法实施两年来,其贯彻落实的主要情况如下:
(一)切实维护了农民的土地承包经营权。到2004年,全国 92%的耕地承包期延长到了30年,98%的农户与发包方签订了土地承包合同,70%的农户领到了土地承包经营权证书。全国集体林地以自留山、责任山形式承包到农户经营的占63%。④   
  (二)有效保护了被征占用承包地农民的合法权益。近年来,国家高度重视正确处理经济社会发展与保护耕地的关系,实行最严格的土地管理制度。全国编制并实施了五级土地利用总体规划,划定基本农田16.32亿亩。严格实行建设占用耕地补偿制度,加大土地整理复垦力度。为了规范土地市场,严禁违法批地用地和乱占滥用耕地的现象,各地开展了治理整顿土地市场工作。2003年7月,国务院发出了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,并组成10个督查组,对全国31个省区市进行了联合督查。同时,为贯彻落实《农村土地承包法》,一些省市对改革征地制度进行了积极探索。⑤
  (三)规范了农村土地承包经营权的有序流转。随着农业产业化经营和农村二、三产业的发展,一些地方初步具备了土地承包经营权流转的条件,2002年底,土地承包经营权流转面积占到了承包地总面积的16.4%。为了依法规范农村土地承包经营权流转,作为配套设施,农业部制定了《农村土地承包经营权证管理办法》。同时,正在抓紧制定《农村土地承包经营权流转规则》和《农村承包合同纠纷仲裁办法》。国家林业局起草了《森林、林木和林地使用权流转条例》。各地在建立农村土地承包经营权流转制度方面,也进行了积极的探索,山东省《〈农村土地承包法〉实施办法》已于2004年10月1日开始施行。⑥
  从总体上看,农村土地承包法的实施情况是比较好的,但也存在着一些不容忽视的问题。
  一是法律的学习、宣传还不够广泛、深入。根据国务院发展研究中心“县域经济与社会调查分析系统” 2003年对湖南醴陵、耒阳和浙江建德、永康四个县(市)的抽样调查发现,大部分农民对《农村土地承包法》一无所知,而那些表示知道此法的农户中,大部分农户又都不知道该法的主要内容,甚至连“承包期内不再调地”和“农户不同意,谁也无权在土地承包期内拿走土地”这两项涉及农民自身权益保护的最核心内容都不知道。⑦ 一些干部对农村土地承包法的重大意义、对稳定完善农村土地承包关系和保护农民土地承包经营权的重要性,也缺乏应有的认识。
 二是农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实。从全国看,目前还有少数村组没有开展第二轮土地承包,还有相当数量的农户没有领到土地承包经营权证书。一些地方因部分森林、林木和林地的产权不明晰,边界不确定等原因,林权证发放不及时。个别地方还存在随意终止或变更承包合同,以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题。
  三是违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出,失地农民的补偿和安置得不到落实。一些地方不尊重农民承包土地的主体地位,违反土地利用规划,随意扩大征地规模,违法越权审批土地。截止到2004年上半年,全国各类开发园区竟有6000多个,⑧开发园区过多过滥,土地闲置率过高,导致土地资源严重浪费,农民失地失业。有些地方为了减少征地成本,降低征地补偿标准,忽视失地农民的就业和生活安置;有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位,以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。由此,引发了不少矛盾和纠纷,成为影响农村社会稳定的一个重要原因。
  四是一些地方土地承包经营权流转不规范。农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式,随意性大。即使签订书面合同,很多也没有对流转期限、流转价格和违约责任等做出约定,留下纠纷隐患。土地承包方案、土地承包经营权的调整与变动须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的规定在一些村组形同虚设。制定土地承包方案、调整承包地、将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人时,往往是村组织或个别村组干部“一锤定音”。还有的地方侵占农民土地承包经营权流转收益,更有甚者,借承包经营权流转改变土地的农业用途。
  五是农村土地承包纠纷解决机制不完善。土地承包纠纷仲裁机构还不健全,还没有仲裁机制及程序的具体规定。
六是一些地方没有切实遵守30年的土地承包期内不得调整变动承包地的规定。依然推行承包地“三年一小动,五年一大动”的“土政策”。
七是一些地方承包期内土地使用权的可继承性被非法剥夺。或许是受“平均分配”等农民传统公平观念的影响,土地承包经营权人死亡后,承包地就被发包方收回,使得继承人无法继承土地承包经营权。
八是一些地方口粮田、责任田的划分仍在进行。目前仍有一些村组以预留机动地的名义划分出大量土地,以招标承包的形式短期(一般是一年)承包给部分农户。

三、对其问题的原因与对策的分析和探讨

(一)原因分析。笔者认为,我国农村农地承包法实行过程中出现的问题,主要有以下原因:
第一,人的方面的因素。改革开放以来,我国的法制建设和普法宣传都获得了极大发展,但限于人口多、底子薄的原因,目前农村基层组织和农民的法律意识仍十分淡薄。人们的法律意识、生活观念直接决定了他们是否懂法,能否积极、正确地守法。农村基层组织工作人员和农民较低的科学文化素质和淡薄的法律意识、法治观念,必然会为农村土地承包法的有效实施带来较大阻力。
第二,体制方面的因素。改革开放至今,农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,而这种体制在农村土地颁布实施前主要是由国家政策和地方政策来规定,缺乏国家法律和行政规章的完备规范,因此二十多年来,农村土地承包处于一种疏松而欠缺严密的体制下,导致土地承包关系不稳定,土地调整频繁。再加上农村土地承包法颁布实施前国家对承包经营权的债权性界定,长此以往,农村基层组织和农民对这种松散而不稳定的局面形成路径依赖。另外,行政管理体制的不健全也是一大因素。虽然我国正致力于政治体制改革,但受传统计划体制的影响仍十分严重,行政体制仍不健全,行政行为缺乏有效监督和制约,行政权力过大。各地方政府用行政手段频繁调整承包地,带来不少问题。
第三,环境方面的因素。影响法律实施的环境包括经济环境、政治环境、文化环境和自然环境等等,笔者在此主要分析文化环境和信息环境对农村土地承包法实施的影响。首先是文化环境,中国的农村百姓历来奉行“官本位”的文化,人们普遍敬奉行政权力,尚未形成以法律为至高地位,宣扬平等、公正、自由、尊重私的权利的社会风气。因此我们经常可以发现公权力侵犯私权利的现象。而且一直以来,虽然我国也在倡导集体主义与个人利益相结合,在强调集体利益的同时不忽视个体利益,但从总体来讲,集体利益的地位在我国明显高于个体利益,集体利益至上早已成为人们潜移默化的观念,因此当行政权力以进行总体规划为由不当干预土地承包关系,频繁调整承包地的时候,许多农民并没有拿起法律武器,捍卫自己的权益。再就是信息环境,在都市里,人们可以感觉到各种信息在迅速地传播。但在农村,信息的传播却慢得可怜。虽然如今我国农村各农户也都有了电视、电话等信息传播媒介,但仅有这些还远远不够,农村还欠缺网络、各类报刊等传播工具的广泛介入。最为主要的,则是农村比较欠缺对信息的积极接受者。虽然不少农民也经常收听广播,收看电视,了解国内国际问题,积极学习技术,增长本领,但是较之城市居民而言,农民对信息的接受缺乏敏感度,这可能要归结于农民较低的文化素质。由于以上原因,再加上一些地方对农村土地承包法的宣传不到位,不少农民对农村土地承包法缺乏了解也就不足为奇了。
第四,传统观念的影响。几千年来,在我国农民观念中形成了“不患寡,而患不均”的平均主义思想,尤其对于土地这一农民的命根子,在他们的观念中,应根据人丁数目均分土地。人死了就要退地,有了新人口则要补地,天经地义。因此不少农民对农村土地承包法中“增人不增地,减人不减地”的原则极力反对。由此我们也可以认识到为什么一些地方对承包地“三年一小动,五年一大动”,不断调整承包地的做法了,目的无非是“增人的增地,减人的减地”,以迎合农民按人丁分配土地承包经营权的观念。另外还有几千年来形成的歧视妇女的不良思想,使得一些地方以“村规民约”形式剥夺农村妇女的土地承包经营权。
(二)对策分析。针对以上原因,笔者认为可以从以下几个方面做出努力:
第一,加强法制宣传和普法教育。广泛宣传农村土地承包法,是有效贯彻实施这部法律的重要前提。各级政府和主管部门应从认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想的高度、从全面建设小康社会的战略高度、从维护社会稳定的全局高度,深刻认识贯彻实施农村土地承包法的重要意义,继续采取切实有力措施,通过各种形式,加强对农村土地承包法的学习和宣传。特别是各有关部门和各级领导干部,应进一步认识农村土地承包法的重大意义,熟悉和掌握法律的有关规定,切实维护广大农民群众的土地承包经营权。
第二,严格依法办事,维护农民土地承包经营权。党的十六届三中全会提出,土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心,要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,依法保障农民对土地承包经营的各项权利。对此,各级政府及主管部门应统一认识,加强领导,全面贯彻实施农村土地承包法。没有开展二轮土地承包、没有签订土地承包合同的,应抓紧落实,尽快让农民领到土地承包经营权证书。应加快林地确权发证工作。对拖延土地延包、超标多留机动地、剥夺妇女土地承包经营权等违法行为,必须依法纠正。
  第三,严格保护耕地,妥善解决征地补偿安置问题。土地是农民的命根子,控制征地规模,解决失地农民的补偿安置问题,事关农民生产、生活和农村社会稳定的大局。党的十六届三中全会提出,“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序”,“及时给予农民合理补偿”。按照法律规定,农民是土地承包经营的主体和受益主体。各级政府及有关部门应认真处理好经济发展、城市建设与保护耕地、维护农民利益的关系,针对当前征地反映的突出问题,严格执行土地利用总体规划,尽快解决一些地方为随意征地,而迟迟不作土地规划的问题。应加快改革征地制度,改进土地征用补偿方式,完善补偿标准,规范补偿费管理。采取切实措施,解决失地农民的就业安置和社会保障问题,维护被征地农民的合法权益。
  第四,正确引导、进一步规范土地承包经营权流转。土地承包经营权流转,是农村生产力发展到一定水平的必然要求。土地承包经营权流转必须以长期稳定土地承包关系为前提,以拥有土地承包经营权的农户为主体,以依法、自愿、有偿为原则。各级政府及主管部门应依法正确引导和规范土地承包经营权有序流转,尊重农民的主体地位,为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等服务,保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。农村土地承包经营权流转,还应适应农村生产力发展水平的要求,在具备条件和农民自愿的前提下,探索通过市场机制实现土地承包经营权流转的途径,促进生产要素优化配置。
  第五,完善相关法律法规,提高法律的可操作性。应竟一步修改完善《中华人民共和国土地管理法》,使有关规定与农村土地承包法相互衔接,保障农民承包土地的主体地位,维护农民的土地承包经营权。还应尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章,以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题,最高人民法院也应尽快做出司法解释。
注释:
① 沈宗灵主编:《法理学》,北京大学出版社,2001年版,第237页
② 瞿同祖:《中国法律与中国社会》,中华书局1981年版,第2页
③ 见《中华人民共和国农村土地承包法》第一条
④ 《全国人大常委会执法检查组关于〈农村土地承包法〉实施情况的报告》,《全国人大常委会公报》2004年第1期

⑤ 同④
⑥ http://www.aweb.com.cn ,农业部信息中心发布,2004年9月23日
  ■对待刑事错案的态度是衡量一个国家法治发展水平的重要考量因素。西方发达国家对刑事错案的救济给予了充分重视,在制度建构与实践运作方面也呈现出各自的独特样态。

  ■仿效西方法治国家的制度和实践经验,在立足我国现实的基础上探究与建立制度化、规范化、长效化以及科学化的错案纠正机制是未来刑事司法制度改革的一项重要内容。

  刑事错案的发生在任何社会、任何国家都不可避免,对刑事错案的预防与救济是任何法治社会所不懈追求的。人们在痛恨刑事错案发生的同时,对刑事错案救济机制的构建给予了充分关注。

  在党的十八大精神指引下,新一轮司法改革即将开启。对于刑事错案救济机制的建立与完善也应当纳入司法改革的范围。因此,有必要认真梳理国际上刑事错案救济经验,在立足于中国司法实际的基础上,反思我国刑事错案救济的改革路径。

  域外刑事错案救济的制度实践

  对待刑事错案的态度是衡量一个国家法治发展水平的重要考量因素。西方发达国家对刑事错案的救济给予了充分重视,在制度建构与实践运作方面也呈现出各自的独特样态。

  (一)美国的刑事错案救济机制美国刑事错案救济机制的典型特征是在刑事错案纠正机制外特别强化刑事错案发现机制的建构,而刑事错案发现机制呈现出浓重的民间化色彩。

  在美国,存在着“无辜者运动”这一刑事错案发现机制,其对刑事错案的救济依托于各大学法学院内部设立的实践教学机构,或者是附属于法学院的民间非赢利性组织。该团体致力于为那些自称是无辜者的囚犯提供法律代理服务或者在案件调查方面提供帮助。该组织依靠当地律师推荐错案和在押犯人主动申请这两种方式获得冤假错案,然后通过签订协议进行调查取证,代理无罪申诉、参与诉讼等一系列活动。

  美国还建立了定罪后的DNA检测错案纠正机制,允许已定罪罪犯进行DNA检测来证明自己是清白的,并且通过《无辜者保护法》强化了无辜者获得有效法律服务的权利。

  (二)英国的刑事错案救济机制作为英美法系另一典型国家的英国,与美国相似,注重在现有错案纠正机制外建构独立的错案发现机制。但与美国不同的是,英国的错案发现机制具有官方的性质。

  在经历了一系列变革之后,英国在法院、检察院系统之外设置了独立的官方机构——刑事案件复审委员会,来处理冤假错案的申诉。其在刑事诉讼中的地位是完全独立的,其委员由首相提名,女王任命。该委员会的主要工作是对英国可疑的错判进行复查,认为存在错误并且有被推翻的实际可能时,将其提交给适当的上诉法院处理,刑事案件复审委员会除了根据申请提起再审之外,委员会有权直接提交案件再审,这意味着委员会可以主动寻找可能错判的案件。司法实践中,不少由委员会主动纠错的案件被成功平反。该委员会并不考虑申请者有罪无罪的问题,也无权对上诉法院是否推翻原判作出决定,但是拥有广泛的调查权。

  (三)法国的刑事错案救济机制作为典型的大陆法系国家,法国设置了最高司法法院启动再审程序纠正错案的机制。法国在最高法院内部设立最高法院刑事判决再审委员会负责受理、审查申诉并对其进行再审,即申诉筛选和再审机构合二为一。该委员会由五位被最高法院全体代表会议指定的法官组成。再审委员会受理再审申请即产生案件移审效果,有权进行或者指派人员进行调查、取证、对质或必要的审核,直到作出判决。

  (四)德国的刑事错案救济机制德国对于刑事错案的救济也是依托于法院进行的,但是其并未像法国那样设置专门的机构统一受理刑事错案的申诉与再审工作。关于刑事错案的申诉,可以向原审法院提出,但是原审法院应当向有再审管辖权的法院移送案件,由有管辖权的再审法院对申诉进行审查,如果存在着法定的事由便裁定受理再审申请,并对案件进行审理。

  需要说明的是,在欧洲地区欧盟成员国内的刑事案件,例如在法国、德国发生的刑事错案,在其国内上诉途径用尽之后,欧洲人权法院也有可能受理申诉,对法院作出的判决进行审查,从而可能认定法院的判决违反人权公约。基于欧洲人权法院的裁决,被定罪之人在符合法定条件之下可以申请对终局的刑事裁决重新进行审查。因此,这也构成了欧盟地区刑事错案救济的一种路径。

  通过对上述典型的两大法系国家刑事错案救济机制的梳理,我们可以发现域外刑事错案救济机制具有以下几个特点:

  其一,无论是英美法系国家还是大陆法系国家,对刑事错案的救济机制都是由刑事错案发现机制和刑事错案纠正机制两部分构成的。刑事错案发现机制主要是通过无辜者的申诉或者是通过其他方式筛选符合错案受理条件的案件;而刑事错案纠正机制则主要是通过启动再审程序(重新审理)对于刑事错案加以纠正。刑事错案发现机制与刑事错案纠正机制的区分与建构,是西方法治国家特别是英美国家实现由刑事错案救济的个案化、偶然化转向制度化、长效化的重要原因。

  其二,两大法系国家在刑事错案发现机制与纠正机制的建构上存在一些差别。英美法系国家通常将刑事错案发现机制与纠正机制相分离,在刑事错案纠正机制外构建独立的刑事错案发现机制。而大陆法系国家对刑事错案的发现和纠正主体基本上是一致的,而且主要是由司法机关承担。与之相比,英美法系刑事错案救济制度构建的特点是刑事错案发现机构具有更大的主动性与客观性,而且往往具有广泛的调查权力,实践中对解决无辜者申诉无门、申诉无期具有重要作用。

  其三,对刑事错案的救济仍需回归司法逻辑。对刑事错案的救济不能超越司法的基本逻辑,尽管错案的出现对司法的公信力造成了影响,但不能因此而否定司法在纠纷解决中的根本性地位。因此,对错案的救济仍应当依靠司法途径解决。无论是英美法系国家,还是大陆法系国家都是通过启动再审(重新审理)程序对已发现的刑事错案加以救济的。

  域外刑事错案救济的经验

  他山之石,可以攻玉。域外法治国家的刑事错案救济实践为我们提供了可资借鉴的宝贵经验。总体来看,这些经验择其要者主要包括以下几个方面。

  其一,设置专门的刑事错案发现机构。刑事错案的救济机制乃是由刑事错案发现机制和刑事错案纠正机制两部分构成的。国外的经验表明独立设置的刑事错案发现机制对于纠正错案更为有利。典型的如英国的刑事案件复审委员会,美国的“无辜者运动”。这些都是在现有的错案纠正机制之外设置的错案发现机制。这些机构具有自身的某些优势,比如英国的刑事案件复审委员会,其独立于行政与司法机构,独立性较强,而且拥有广泛的调查权,有助于开展独立自主的调查。而美国的“无辜者运动”则侧重于吸纳社会公众的参与,借助于民众的力量,通过公民的民主参与监督司法。

  英美国家的经验表明,尽管刑事错案发现机构并没有启动再审程序的权力,但源自于实践的资料显示,英国的刑事案件复审委员会以及美国的“无辜者运动”,在发现刑事错案方面确实起到了非常大的作用。

  其二,发挥普通民众在刑事错案救济中的积极作用。这一点在英美法系国家中表现得比较突出。英国的刑事案件复审委员会不仅有律师、专家的参与,还有外行人的参与;而“无辜者运动”作为非官方机构则主要是依靠社会力量进行的;在加拿大还存在着由志愿者组成的团体,尽管加拿大没有类似于英国刑事案件复审委员会这样的机构,但这些自愿团体和个人的努力却代替这些机构发挥了非常重要的作用,迄今为止,这些志愿者团体发现了数十起刑事错案。

  其三,充分利用DNA在特定种类案件中的作用。DNA由于其自身的特质,在刑事案件中发挥着重要作用。对于性犯罪、谋杀等重大犯罪,通常需要搜集血液、毛发、精液、皮肤等生物检材进行DNA鉴定,而以往的DNA鉴定技术并不成熟,在一些案件中并没有使用DNA鉴定或者由于鉴定错误而导致错案发生。对于这类案件,赋予无辜者申请DNA鉴定的机会是无辜者证明其自身清白的重要途径。美国、加拿大很多的冤假错案都是依靠DNA检测而得以发现并加以纠正的。

  其四,尊重与加强律师在刑事错案救济中的作用也是不能忽略的一项重要经验。在英国,作为刑事错案发现机构的刑事案件复审委员会是有律师参与的。而美国《保护无辜者法案》提供的两种救济路径中,除了赋予定罪者通过申请DNA检测证明自己无罪的机会之外,另一条重要的救济路径就是对有可能判处死刑的被告人,保障他们在诉讼的任何阶段都有权获得充分有效的法律服务,也包括定罪后的阶段。

武汉市行政处罚听证程序试行规定

湖北省武汉市人民政府


武汉市行政处罚听证程序试行规定
武汉市人民政府


《武汉市行政处罚听证程序试行规定》已经市人民政府常务会议审议通过,现予发布施行。

第一章 总则
第一条 为了规范行政处罚听证程序,保障和监督行政机关依法实施行政处罚,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,制定本规定。
第二条 行政机关和法律、法规授权的组织(以下统称行政机关),拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照,以及对非经营活动中的违法行为处以1000元以上的罚款,对经营活动中的违法行为,有非法所得的处以30000元以上,没有非法所得的处以10000元以上的罚
款等行政处罚(以下统称可以适用听证程序的行政处罚)决定,当事人要求听证的,应当按照本规定组织听证。
国务院有关部门对可以适用听证程序的行政处罚作出规定的,从其规定。
第三条 听证程序遵循公正、公开的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证应当以公开的方式举行。
听证实行告知、回避制度。举行听证时,应当依法保障当事人的陈述权和申辩权。

第二章 听证组织机关和听证人员
第四条 听证由拟作出可以适用听证程序的行政处罚决定的行政机关组织;行政委托组织拟作出适用听证程序的行政处罚决定的,由委托的行政机关组织。
第五条 听证主持人由行政机关法制机构派员担任;未设法制机构的,由行政机关负责人指定本机关非本案调查人员担任。
第六条 听证主持人行使下列职权:
(一)决定举行听证的时间、地点和方式;
(二)决定听证中止、终止或者延期;
(三)决定证人当场作证。
第七条 听证主持人应当做好下列工作:
(一)将书面通知等按时送达听证参加人;
(二)就本案事实和拟作出可以适用听证程序的行政处罚决定的理由和依据进行询问;
(三)要求听证参加人提供或者补充证据;
(四)维持听证秩序,制止违反听证纪律的行为;
(五)审阅听证笔录,并提出意见。
第八条 行政机关可以指定本机关非本案调查人员为书记员,承担制作听证笔录和协助听证主持人组织听证的工作。
第九条 听证主持人有下列情形之一的,应当回避:
(一)是本案调查人员的;
(二)是当事人、本案调查人员近亲属的;
(三)与本案有直接利害关系的。

第三章 听证参加人
第十条 听证参加人是指当事人及其代理人、本案调查人员、证人、鉴定人、翻译人员。
第十一条 听证参加人应当按时到指定地点出席听证,遵守听证纪律,如实回答听证主持人的询问。
第十二条 当事人是指被事先告知将受到可以适用听证程序的行政处罚的公民、法人或者其他组织。
第十三条 当事人享有下列权利:
(一)要求或者放弃听证;
(二)按照本规定第九条的规定,申请回避;
(三)委托1至2人作为代理人参加听证,并出具委托代理书,明确代理人权限;
(四)进行陈述、申辩和质证;
(五)审核听证笔录。
第十四条 调查人员是指行政机关和行政机关委托的组织承办行政违法案件并进行调查取证的工作人员。
第十五条 在听证过程中,本案调查人员有权提出当事人违法的事实、证据和拟作出可以适用听证程序的行政处罚决定及其理由、依据,同当事人进行质证。

第四章 听证的告知、提出和受理
第十六条 行政机关应当在作出可以适用听证程序的行政处罚决定之前,向当事人送达听证告知书。
听证告知书应当载明下列主要事项:
(一)当事人的姓名或者名称;
(二)当事人的违法行为、拟作出的行政处罚决定及其理由、依据;
(三)当事人有要求听证的权利;
(四)当事人提出听证要求的期限,组织听证的行政机关的名称。
听证告知书必须盖有行政机关的印章。
听证告知书可以直接送达、委托送达或者以挂号邮寄方式送达。
第十七条 当事人要求听证的,应当在收到听证告知书之日起3日内,向行政机关书面提出听证要求;以挂号邮寄方式提出听证要求的,以寄出时的邮戳日期为准。
当事人明确表示放弃听证,或者超过期限未提出听证要求的,不得再对本案提出听证要求。
第十八条 当事人依法提出听证要求的,行政机关应当受理。
当事人提出听证要求超过期限的,行政机关应当在收到当事人的书面听证要求之日起3日内,书面告知不举行听证,并说明理由。

第五章 听证的举行
第十九条 行政机关决定举行听证的,听证主持人应当在收到当事人书面听证要求之日起2日内,确定举行听证的时间、地点和方式,并在听证举行的7日前,将听证通知书送达当事人。
听证通知书应当载明下列事项:
(一)当事人的姓名或者名称;
(二)举行听证的时间、地点和方式;
(三)听证主持人和书记员的姓名;
(四)当事人有权申请回避;
(五)由当事人准备的证据和通知的证人等。
听证通知书必须盖有行政机关的印章。
第二十条 听证开始举行时,听证主持人应当先进行下列工作:
(一)核对听证参加人身份;
(二)宣布听证纪律;
(三)询问当事人是否申请回避。
当事人申请回避的,听证主持人应当宣布听证暂停,并报请行政机关负责人决定是否回避。
第二十一条 听证举行过程中,应当由本案调查人员提出当事人违法的事实、证据和拟作出适用听证程序的行政处罚决定及其理由、依据;并由当事人进行陈述、申辩和质证。
第二十二条 听证的证据是指书证、物证、证人证言、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录、视听资料、当事人的陈述等。
所有与认定本案事实相关的证据,都应当在听证中出示,并经质证后确认。
第二十三条 听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列事项:
(一)案由;
(二)听证参加人姓名或者名称、地址;
(三)听证主持人、书记员姓名;
(四)举行听证的时间、地点和方式;
(五)本案调查人员提出的事实、证据和拟作出可以适用听证程序的行政处罚决定及其理由、依据;
(六)当事人的陈述、申辩和质证;
(七)听证参加人签名或者盖章。
第二十四条 听证结束后,听证主持人或者书记员应当把听证笔录交当事人和本案调查人员审核无误后签名或者盖章;当事人拒绝签名的,由听证主持人或者书记员在听证笔录上予以注明。
听证笔录中的证人证言,应当交证人审核无误后签名或者盖章。
听证主持人应当对听证笔录进行审阅,提出当事人违法事实是否成立的书面意见,并签名或者盖章。
第二十五条 行政机关负责人应当根据听证主持人提出的当事人违法事实是否成立的书面意见和听证笔录,依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定作出具体决定。
第二十六条 听证的举行,不影响当事人申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十七条 有下列情形之一的,应当中止听证:
(一)当事人死亡或者组织解散,需要明确权利义务承受人的;
(二)当事人或者本案调查人员因不可抗力事件,不能参加听证的;
(三)在听证过程中,需要对有关证据重新调查或者鉴定的;
(四)有其他需要中止听证情形的。
中止听证的情形消除后,听证主持人应当恢复听证。
第二十八条 有下列情形之一的,应当终止听证:
(一)当事人死亡或者组织解散满3个月,未确定权利义务承受人的;
(二)当事人无正当理由,不参加听证的;
(三)有其他需要终止听证情形的。

第六章 附则
第二十九条 组织听证的费用由行政机关承担。
第三十条 本规定的具体应用问题,由武汉市人民政府法制办公室负责解释。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。



1997年11月26日