目前司法会计工作中存在的问题及对策

庞建兵


摘要：司法会计在我国应用于司法实践已有十余年的历史了，然而不容忽视的是目前司法会计并不为很多司法界人士所熟悉，造成实践中出现了许多不合法现象。笔者从对司法会计的认识、司法会计鉴定主体、鉴定客体（资料）、鉴定要求、鉴定范围、鉴定依据、鉴定结论及鉴定技术标准等方面进行了总结，并提出了相应的对策，以期对司法实践有所帮助。
关键词：司法会计 司法会计检查 司法会计鉴定

自八十年代中期，我国在检察机关设置司法会计专业技术门类至今已有十余年的历史。十几年来，司法会计工作从无到有，从局部、部分省市地区而遍及全国；司法会计专业技术队伍也日益壮大；司法会计技术在诉讼中的地位和作用也日益突出，司法会计也得到了较大的发展。然而，不容忽视的是，司法会计工作中也存在一些问题，这些问题一方面严重影响了司法会计在诉讼中作用的充分发挥，另一方面也严重阻碍了司法会计学科的发展。笔者对此略作一总结，以期引起重视。
一、 对“司法会计”的认识问题。
对“司法会计”，司法实践中存在着一些误解。有人认为，“司法会计”就是“司法会计鉴定”；有人认为，“司法会计”只是司法会计专业技术人员的事情；更有人认为，案件破了是侦查工作搞的好，案件破不了，是司法会计技术没跟上，是“司法会计”确定的方向不准确，是司法会计鉴定结论定性没定准。这些认识，不仅是错误的、片面的，而且在司法实践中也有很大的危害。
司法会计是司法技术中的一个专业门类，它是指司法机关在侦查、审理涉及财务会计业务的案件中，为了查明案情，对案件所涉及的财务会计资料及相关财物进行的检查活动或对案件中的财务会计专门性问题进行鉴别、判定的诉讼活动。从这一概念可以看出，司法会计简单来说就是指司法机关依法主持进行的会计检查和会计鉴定活动。这就说明，司法会计不仅仅是司法会计鉴定，它还包括司法会计检查活动。实际上，在一个具体的案件中，往往不一定需要进行司法会计鉴定，而需要进行司法会计检查，也就是常说的查帐和查物。在经济犯罪案件的侦查中，司法会计检查是必不可少的一种十分有效的侦查取证措施和技术手段，它的目的就是为了发现犯罪线索，收集犯罪证据，同时也为进行司法会计鉴定提供检验资料。
司法会计检查和司法会计鉴定作为司法会计的基本内容，它们之间存在着一定的区别。从法律依据上说，刑事诉讼法第101条规定“侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查。在必要的时候，可以指派或聘请具有专门知识的人，在侦查人员的主持下进行勘验、检查”，这是司法实践中依法进行司法检查的法律依据，对司法会计检查来讲也是适用的。从本条的立法本义来看，法律规定了进行司法检查的主体是侦查人员。因此，司法会计检查的主体也只能是侦查人员。只是在某些案件的侦查过程中，对于一些专业技术性的问题，当侦查人员解决不了的时候，往往需要指派或聘请具有司法会计专业知识的人员参加。也就是说司法会计专业技术人员可以受指派或聘请参加检查，但是即使在这种情况下，司法会计技术人员仍然不能成为司法会计检查的主体，其所进行的检查活动是在侦查人员的主持之下所进行的，是一种司法会计技术协助。而司法会计鉴定是依据刑事诉讼法第119条规定进行的，该条规定“为了查明案情，需要解决案件中的某些专门性问题的时候，应当指派或聘请有专门知识的人进行鉴定。”从本条来看，进行鉴定活动是有专门知识的人在受指聘后依法独立进行的活动，也就说明司法鉴定活动的主体是鉴定人员。上述分析说明，司法会计检查与司法会计鉴定的法律依据和实施主体是明显不同的，必须加以区分。那种认为“司法会计”就是“司法会计鉴定”的认识是极其片面的，它不仅削弱了司法会计在司法实践中的功效，而且也混淆了司法会计检查和司法会计鉴定的主体，致使在司法实践中形成了案件破不了或定性不准时就一味地归结到司法会计技术人员身上的错误看法。
针对目前司法实践中对“司法会计”了解不多、认识不清的这种状况，应加强对司法人员的有关司法会计知识的培训。对于侦查人员的培训，重点应放在司法会计检查方面，主要使其掌握基本的司法会计检查方法和检查技巧，使其在案件侦查过程中能够进行查帐、查物，以提高其侦查取证能力，以便全面、及时地收集证据。同时还应培训一些司法会计鉴定的基本知识，主要使其了解鉴定的范围、鉴定所能解决的问题、鉴定的有关程序和手续、鉴定资料的收集、提取和送检等知识。对于起诉人员和审判人员应重点培训有关司法会计鉴定和司法会计文证审查的基本知识，使其掌握基本的鉴定原理，了解司法会计鉴定的范围、司法会计鉴定结论的审查评断内容和方法，使其在审查起诉和审判过程中，能够顺利地审查案件中包括司法会计检查笔录、司法会计检验报告、司法会计鉴定结论等在内的文字证据资料和有关的财务会计资料，正确地运用证据进行起诉和审判。
二、 司法会计鉴定实践中存在的问题及对策
1、 鉴定主体不合法。我国法律虽然规定了鉴定的权限，但没有明确相应的监督管理机制，致使鉴定主体资格规定不具体，随意鉴定、擅自鉴定的现象较为普遍。在司法会计鉴定中，鉴定主体不合法的主要的表现有：
1） 不具备鉴定资格的人进行的鉴定。司法会计鉴定是一项专业性很强的技术工作。只有具有司法会计专门知识并经过有关部门考核认可，并授予鉴定权的人才能依法进行鉴定。司法会计鉴定不同于一般的会计鉴定和审计鉴定，它不仅需要掌握会计、审计的专门知识，而且要具备有关的法律知识如诉讼法、证据法、刑法、民法，还需要具有一定的侦查知识和鉴定知识。因此，在司法实践中，应严格按照有关的规定指聘具有鉴定资格和相应专业技能的人员来进行，以保证鉴定的客观、真实、可靠，以维护法律的尊严。
2）无鉴定决定权的主体指聘的鉴定。按照刑事诉讼法的有关规定，对于案件中的鉴定结论应当告知犯罪嫌疑人。在实践中，当犯罪嫌疑人对鉴定结论不满或认为对自己不利时，往往要求重新鉴定。对于犯罪嫌疑人和亲属所提出的鉴定或重新鉴定的要求或申请，司法人员往往不能够正确地行使权力，而片面地理解了刑事诉讼法关于“犯罪嫌疑人对鉴定结论的知情权”，让犯罪嫌疑人自己或亲属、辩护人找鉴定人，由其自己送检。这样做的后果是形成了对犯罪嫌疑人十分有利的鉴定结论，有的鉴定结论甚至与司法机关委托的鉴定结论截然相反，给案件的正确处理带来很大的阻力和困难，加之一些人为因素，往往使犯罪嫌疑人没有受到应有的惩罚。
根据鉴定原理，在刑事诉讼中，有权决定鉴定的只能是司法机关。犯罪嫌疑人和其亲属有提出鉴定要求和申请重新鉴定的权利，而没有自己决定鉴定的权力。在司法实践中，司法人员应很好地把握这一原则，对于犯罪嫌疑人及其亲属提出的鉴定申请或要求应进行认真的审查，认为申请、要求合理的，理由正当确需鉴定或重新鉴定的，由司法机关依法指聘鉴定或重新鉴定；经审查认为不需要鉴定或重新鉴定的，则驳回请求、要求，并告知其理由，而不应让犯罪嫌疑人、亲属及辩护人选择鉴定部门、鉴定人，以避免不必要的麻烦，给案件处理带来不利的影响。
3）侦查、审判部门的自侦自鉴、自审自鉴。自侦自鉴、自审自鉴是违背法制原则的违法行为，但是在司法实践中还很普遍。尤其是在司法会计工作中，由于很多人不了解司法会计工作，认为“司法会计”无所不能，司法会计技术人员既可以参与案件的侦查活动，又可以进行鉴定活动。实际上，就刑事诉讼的侦查阶段来讲，如果司法会计专业技术人员参与了侦查活动，参与了讯问、调查取证工作，进行了查帐、查物工作，那么，该司法会计专业技术人员从实质上讲已经是一个侦查人员了，他所进行的活动是侦查活动，这就象一个懂电脑的侦查人员对计算机犯罪案件进行侦查一样，只是具有某一个方面的专业知识，其活动是侦查活动。这种情况下，如果案件需要进行司法会计鉴定，该司法会计专业技术人员则不具备鉴定主体的法律要求，而应另行聘请鉴定人员来进行鉴定。这是一个法制原则。在另外一种情况下，如果司法会计专业技术人员受指聘参加了查帐、查物工作，进行了司法会计检查活动，那么在这个案件中如果需要进行鉴定，该司法会计专业技术人员仍可以进行鉴定，这符合法律的要求。因为其虽然参与了查帐、查物，但其活动是在侦查人员的主持下进行的，是以自己的专业知识为侦查人员提供司法会计技术协助，他本身在案件中无侦查权、调查权，不是侦查主体，所以他作鉴定是合法的。
在司法实践中，应明确区分进行司法会计检查和司法会计鉴定的主体，严格把握“侦鉴分开”、“审鉴分开”的原则，以促进司法的公正。
2、 鉴定资料不完备、不齐全。在司法会计鉴定中，鉴定结论的可靠性、真实性是建立在鉴定人员对完备、充足的资料进行客观检验的基础之上的。鉴定资料是鉴定的客观物质基础。资料不完备、不充分所作出的鉴定结论也就不全面、不客观、不真实。司法实践中，由于送检人员一般对司法会计鉴定不了解，不知道应该送检哪些资料，往往所送检验的资料不充分、不齐全，对所需要确认的会计事项不能构成完整的记录，从而退卷或需要补充鉴定资料，影响了鉴定的顺利进行，拖延了时间，不利于案件的及时处理。
鉴定资料完备、充足且具有可检验性是司法会计的前提之一。办案人员在送检中，应根据需要解决的问题，合理取舍送检资料。在司法实践中，案件中涉及到的财务会计资料很多，但并不是所有的财务会计资料都可以做为司法会计鉴定的资料。送检人员在送检时应把握好以下三个原则：第一，鉴定资料是在案件所涉及的财务会计活动中形成的财务会计资料。这一原则体现了证据的相关性。案件所涉及到的财务会计活动所形成的财务会计资料往往客观、全面地记录着犯罪行为人的犯罪行为以及会计行为、财务行为。对这些财务会计资料进行检验是司法会计鉴定人员的主要任务，也是形成司法会计鉴定结论的主要依据。第二，鉴定资料必须是由司法机关经法定程序提取的财务会计资料。这是财务会计资料客观、真实的法律保证。在司法会计鉴定中，鉴定人员本身并不对送检资料的客观真实性进行审查，这应由司法机关来保证。因此，在送检时，送检的资料应该是经司法机关认可、收集和提取的财务会计资料。第三，鉴定资料必须是有必要而且是经过运用司法会计专门知识能够解决专门性问题的财务会计资料。这是保证司法会计的可能性的一个原则。司法会计鉴定有其自己独特的方法和原理，运用这些方法、原理必须能够解决所送检材中的专门性问题。如果通过运用司法会计的方法和原理不能够解决案件中的专门性问题，那这些资料不能作为司法会计鉴定的资料。如对于财务会计凭证中有关涂改、填写字迹和签名字迹的认定问题，运用司法会计知识显然解决不了，而只能运用文验技术来解决。
3、 鉴定要求太笼统，不明确、不具体，有些鉴定要求甚至超出了鉴定人员的职责范围。实践中，这一问题表现的较突出。送检人员在送检时，往往提不出一个恰当的鉴定要求，很笼统，很不明确，如“要求对某某案进行司法会计鉴定”、“要求对某某案中的财务会计专门性问题进行司法会计鉴定”、“要求对犯罪嫌疑人的行为是贪污还是挪用及其数额进行司法会计鉴定”。出现这种情况的原因是送检人员不了司法会计鉴定到底能够解决哪些问题，不了解鉴定的有关原理。
对于以上的情况，受理案件时，受委托的单位或人员应要求送检人员提出明确的鉴定要求，在提不出明确的要求时，鉴定人员应在听取案情介绍或简单阅卷后和送检人员一起修正鉴定要求。对于超出鉴定人员职责范围的，如对行为人的行为进行法律定性的问题，认定是贪污还是挪用的问题，鉴定人员应予以拒绝，并说明理由。
4、 鉴定范围不确定。由于目前在司法会计鉴定中无统一的技术标准，所以司法会计鉴定到底能够解决案件中哪些专门性问题很不确定，在实践中也存在很多问题。常见的有，一是硬性规定只要是贪污、挪用案件都必须进行司法会计鉴定；另一种是不作规定，是否需要进行鉴定由案件的承办人员自己决定。这些做法，在实践中造成的后果，一是本身并不需要进行鉴定的案件而进行了鉴定，既浪费了人力、物力、财力，也妨碍了案件的及时解决；另一种情况却造成应该进行鉴定的案件因没有及时鉴定，不仅贻误了战机，而且在很多情况下没有及时固定、提取有力证据，使犯罪分子有可乘之机，往往逃避了打击。
要从根本上解决这一问题，唯一的途径是尽快制定相关的司法会计技术标准，来具体规定哪些案件中的哪些财务会计问题需要进行司法会计鉴定。在尚无司法会计技术标准之前，在确定是否进行司法会计鉴定时，应根据案件的具体情况和案件中其他证据的情况，结合司法会计鉴定的技术特点来进行确定。基本的原则是，当涉及到有关的财务会计技术问题时，应提请进行司法会计鉴定。即涉及到下列问题：有关的会计处理方法及会计核算结果是否真实、正确、合理；财务会计错误的关系；财务会计错误对财务过程的影响；资产损失的金额；各类会计要素的实际核算结果等。
5、 鉴定的依据不科学、不充分。目前，在笔者所见到的司法会计鉴定文书中存在一个主要的问题是鉴定的依据不科学、不充分，最主要的表现是在鉴定中引用证人证言、被告人供述与辩解、其他类型的鉴定结论和本身需要经过司法会计鉴定来确认而并未经确认的有关财务会计证明材料（书证）。笔者认为，将上述证据资料做为司法会计鉴定的依据是不恰当的。其理由是：第一，证人证言、被告人供述与辩解、其他类型的鉴定结论及有关的书证材料，在未经法庭查证属实之前，其本身是否可靠是不确定的，其本身往往也是需要经过包括司法会计鉴定结论在内的其他证据来加以证明的。如果在鉴定中将这些本身需要证明的“待证事实”作为司法会计鉴定的依据，那司法会计鉴定所作出的结论也是不科学、不可靠的。一旦其中的某一项证据被否定了，那司法会计鉴定结论也就站不住脚了。因此，不应将其作为司法会计鉴定的依据。第二，司法会计鉴定的依据只能是案件所涉及的有关财务会计资料及相关财物。这是司法会计鉴定的物质基础。由司法机关提供的作为鉴定资料的财务会计资料及财物是在案件财务会计活动过程中形成的，司法会计人员通过对其的检验，可以发现、查明有关的财务会计事实。第三，利用证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等作为依据的理由不能成立。实践中很多司法会计技术人员之所以引用证人证言等作为鉴定依据的理由是，如果不引用则无法做出结论。这种理由不能成立。如果不依据证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等资料而无法作出结论的话，这本身就说明此案不具备进行司法会计鉴定的条件，不应进行司法会计鉴定。因此，没有必要引用证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等作为依据而作出一个结论。这种做法的后果是将司法会计鉴定书写成了“侦查终结报告”，其危害性很大，它混淆了司法会计人员与侦查人员、办案人员的职责，使办案人员往往依赖于司法会计技术人员，凡“案”自己不去从证据上下功夫，而是依赖于司法会计鉴定。
6、 鉴定结论回答了法律定性问题。这一问题在目前不很普遍，但其危害较大。从检察机关开展司法会计工作的十几年来看，目前对于这一问题基本上已形成了共识，即司法会计鉴定结论本身不回答法律定性的问题。但是，在司法实践中，由于某些领导、某些办案人员不懂司法会计，往往要求司法会计技术人员解决是否贪污、挪用的法律定性问题。尤其是在一些疑难案件中，案件的定性往往需要从有关的财务会计帐面的反映情况来分析，而有些司法会计技术人员一方面是迫于领导的旨意，而另一方面也自认为自己是专家，是能人，也就从财务会计的角度作出了“贪污”、“挪用”的法律定性意见。更有甚者，在法院的审判过程中，由于法官对司法会计非常“生疏”，在涉及案件中的有关财务会计专门性问题的时候，往往聘请中介服务机构的人员来进行鉴定，而且在委托鉴定时就明确要求“鉴定是贪污还是挪用”。而中介服务机构的会计、审计人员不是从司法鉴定的角度，而是从审计的角度进行了确认，在结论中也就表述了是贪污还是挪用的意见，法院据此进行判决。这是一种严重违反法律原则的行为，有极大的危害性。在实践中，作为鉴定人员的司法会计专业技术人员和中介服务机构的会计审计人员，应坚持实事求是的工作原则，遵守鉴定人员的职业道德和职业纪律，科学、客观、公正、合法的进行鉴定，而不应做超出自己职责权限的事情。
7、 无统一的司法会计技术标准，造成同一类型的情况不能得到相同的解决。目前在司法会计实践中还未形成一个统一的技术标准，因此司法会计工作中的很多基本问题还无“法”可依，各省市、各地区、各专业技术人员对于相同的问题，往往其处理结果并不一致，造成实践中的很多混乱现象。这种状况轻者来说不利于司法会计工作和司法会计学科的发展，重一点来说则涉及到“公正执法”的问题。早在1992年，最高人民检察院在广西南宁召开全国司法会计工作会议时，已经成立了全国刑事技术标准化委员会司法会计检验技术分委员会（筹备会），但由于多方面的原因，司法会计技术标准的制定工作一直未能有效地进行。目前，从主观条件来说，在检察系统内已经培养和造就了一批专家型的专业技术队伍，制定司法会计技术标准的主观条件已经具备；从客观上讲，司法会计实践也亟需有一个技术标准来规范司法会计工作。因此，应尽快组织力量进行司法会计技术标准的制定工作。
除以上所涉及到的问题外，在司法实践中还存在一些问题，如鉴定书的制作不统一、不规范，对司法会计鉴定结论的评断与运用无章可循，很不规范、很不科学等。这些问题的解决都有赖于司法会计技术标准的制定和实行，也有赖于司法会计监督管理机制的建立和有效运行。

（发表于《侦查》杂志2001年第2期）
（作者单位：最高人民检察院 中国检察出版社）


上海市人民政府


上海市人民政府关于印发上海市电子政务管理办法的通知



各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《上海市电子政务管理办法》印发给你们，请按照执行。



　　上海市人民政府

二○一二年五月二十八日



上海市电子政务管理办法

　　第一章总则

　　第一条为加强和规范本市电子政务工作，提高行政效能,促进信息共享,深化政务公开,规范行政行为，强化行政监督，提升政府服务水平，促进政府职能转变和管理创新，根据有关法律、法规的规定和要求，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条本办法所称电子政务，是指政府机构应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现政务与技术的有机融合，向政府内部和社会公众提供更加规范、透明、高效、便捷的行政管理和公共服务的活动。

　　第三条本市各级政府及其工作部门、经法律法规授权具有公共管理职能的组织（以下统称“行政机关”）开展电子政务的建设和管理，适用本办法。

　　第四条本市电子政务建设与管理，应当遵循“统筹规划、规范标准、集约精简、协同共享、安全高效、公开透明”的原则，着力于管理创新、模式创新和技术创新，促进电子政务工作持续、健康发展。

　　第二章机构体制

　　第五条本市电子政务工作由市政府办公厅负责，相关部门支撑，业务单位配合。市政府办公厅会同市有关部门推进、指导、协调、监督全市电子政务工作。同时，负责市政府办公信息系统的建设、应用和管理工作。市政府办公厅电子政务办公室为日常工作和管理机构。

　　第六条各区（县）、各部门应当加强本区（县）、本部门电子政务工作的组织领导，实行主要领导负责制，明确责任部门，落实工作职责，保障电子政务日常工作的有序开展。

　　第三章发展规划

　　第七条市政府办公厅会同市发展改革委、市经济信息化委等有关部门根据国家电子政务总体规划和本市信息化要求，编制电子政务发展规划，报市政府批准后，向社会公布并组织实施。

　　编制电子政务发展规划，应当广泛征求各方意见，加强顶层设计、统筹协调，防止重复建设，提高社会效应和经济效益。

　　第八条各区（县）、各部门可根据本市电子政务发展规划，编制电子政务相关规划，报市政府办公厅备案。

　　第九条市政府办公厅会同有关部门根据本市电子政务发展规划，制定年度工作计划。

　　各区（县）、各部门根据本市电子政务工作的统一要求，制定本区（县）、本部门年度工作计划、节点目标，并报市政府办公厅备案。同时，及时将年度工作计划、节点目标的实施情况报送市政府办公厅。

　　第四章项目管理

　　第十条市级政府投资的电子政务建设项目由市发展改革委牵头，经市经济信息化委、市政府办公厅审核后，由市发展改革委审批，按照国家和本市有关规定执行。

　　第十一条年度市本级电子政务信息化预算项目由市财政局牵头，经市经济信息化委、市政府办公厅审核后，由市财政局审批，按照国家和本市有关规定执行。

　　第十二条市级政府投资的电子政务建设项目、年度市本级电子政务信息化预算项目经市发展改革委或市财政局审批后，其批复文件、预算安排情况抄送市政府办公厅等部门。

　　各有关部门要加强协同配合、提高效率，积极推动相关项目的源头管理。各项目建设和应用单位要加强招标采购、工程监理、竣工验收、推广应用等工作。

　　第五章网络建设

　　第十三条本市电子政务网络，由政务内网、政务外网和800兆数字集群政务共网组成。

　　（一）政务内网为涉密网，主要满足各级行政机关涉密业务工作的应用需要。

　　（二）政务外网为非涉密网，主要满足各级行政机关非涉密业务和社会管理、公共服务等面向社会的应用需要。

　　（三）800兆数字集群政务共网为无线通讯网，主要满足各级行政机关开展应急管理、协调指挥、综合调度等应用需要。

　　第十四条市有关建设单位分别负责各自骨干网的建设和管理，制定网络接入、IP地址分配、域名管理、费用支付等技术标准和管理规范，指导分支网络的建设和规划。

　　第十五条各区（县）、各部门要充分利用现有电子政务网络，实现互联互通。电子政务网络接入单位应当落实管理责任，做好本单位电子政务网络的终端设备、各类应用等日常运维和保障工作。

　　除国家另有明确规定外，原则上不再单独新建业务专网。已建成的业务网络应当逐步归并整合，分别纳入政务内网、政务外网或800兆数字集群政务共网。

　　第十六条加强本市电子政务网络的互联网接入管理。政务内网应当与互联网物理隔离，政务外网应当与互联网逻辑隔离。行政机关应当依托政务外网，形成相对集中的互联网接口，现有的各区（县）、各部门互联网接口应当逐步归并。

　　第十七条行政机关面向社会公众的电子政务应用系统应当基于政务外网组织实施，并通过互联网提供服务。

　　第六章应用推进

　　第十八条市审改办负责协调、推进和监督全市网上行政审批，研究、协调、推进行政审批业务系统的应用工作。

　　市政府办公厅负责指导、推进和管理网上行政审批相关电子政务工作，指导网上行政审批信息系统的建设和应用，促进网上行政审批互联互通、资源共享与业务联动。

　　各区（县）、各部门要建立相应的工作机制，按照相关要求，建设和完善相关审批业务应用系统，与市级网上行政审批服务管理平台对接，全面推进网上行政审批工作。

　　第十九条市、区（县）监察机关要建立行政审批电子监察系统，通过信息系统对接和数据交换等方式，实现对行政审批事项的监督管理。

　　第二十条行政机关要依据各自职责权限，遵循“便捷、实用、高效”的原则，加强电子政务应用，拓展面向社会公众的非审批类办事与服务。

　　第二十一条政府网站要加强运维管理，丰富深化内容，拓展网站功能，健全协同体系，夯实内容保障，注重安全防范，发挥网站集群效应，不断提升全市政府网站的服务能力和水平。

　　各区（县）、各部门要加强政府网站资源整合，推动集约化建设。原则上要在互联网上逐步形成相对统一的对外门户网站。

　　各单位要建立政府网站开办备案制度，加强网站新建、变更情况的备案，提高网站安全防护和管理水平。

　　第二十二条推进本市部门间电子公文信息交换接口和数据对接建设，实现公文、会议通知、简报等垂直发送和横向传输，进一步深化无纸化办公，提升各级政府行政效率。

　　各区（县）、各部门要结合实际，推进和优化本区（县）、本部门无纸化办公系统的应用。

　　第二十三条由市档案局会同有关部门研究制定电子文件的档案管理规范，根据电子文件的归档管理要求，对电子文件的形成标准提出指导性意见，制定电子文件向档案部门移交的接口技术标准。

　　第二十四条行政机关要推动无线通信及移动计算、云计算等技术在电子政务工作中的应用，开展先导示范应用。

　　第二十五条其他电子政务推进与实施规范，由市政府办公厅会同相关部门另行研究制定。

　　第七章资源共享

　　第二十六条根据国家有关规范，由市经济信息化委会同市有关部门制定本市政务信息资源目录体系与信息交换协议，建立本市公共数据目录交换平台，实现跨区域、跨部门的信息共享和数据交换。

　　第二十七条除法律、法规、规章另有特殊规定的外，行政机关在履职过程中掌握的具有基础性、公共性特点的数据库信息，原则上纳入信息共享和数据交换范围。暂不能共享和交换的，可在按照程序报批后，暂缓实施。

　　行政机关要重点搞好人口、法人、空间地理、宏观经济等基础信息资源库的共享，定期搞好与公共数据目录交换平台的数据同步。同时，逐项明确重点内容的数据采集、共享方法，确保基础信息的准确、及时和共享。

　　第二十八条行政机关要严格控制独立、封闭的单一部门业务系统建设，推进跨区域、跨部门的业务系统应用集成，开展业务协同，避免重复建设。

　　第二十九条行政机关要积极倡导利用现有基础设施资源，开展硬件托管、数据存储、灾难备份等集中性管理。

　　第八章安全保障

　　第三十条由市网络与信息安全协调小组办公室会同市政府办公厅组织实施本市电子政务信息安全保障体系建设，定期开展相关信息安全监督检查，推动信息安全防护与电子政务建设的同步研究、规划和落实。

　　第三十一条本市统筹建设电子认证服务、信息安全监测预警和数据灾难备份等基础设施，为电子政务应用、网络与数据安全等提供可靠的技术保障。

　　第三十二条行政机关要建立健全等级保护、分级保护、安全测评、应急管理、安全检查等信息安全工作制度。按照“谁主管、谁负责，谁运行、谁负责，谁使用、谁负责”的要求，明确电子政务信息安全责任。

　　第三十三条电子政务建设要使用正版软件和经依法认证的信息安全产品，鼓励电子政务项目使用自主知识产权的基础软件产品。

　　第三十四条涉及国家秘密的电子政务网络与信息系统的建设管理，严格按照党和国家的有关保密规定执行。

　　第九章培训评估

　　第三十五条建立健全本市电子政务培训制度，由上海行政学院、市公务员局、市政府办公厅分层分类组织开展电子政务培训，并将其纳入初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训等的范围，全面提升各级领导干部和公务员的电子政务意识和能力。

　　第三十六条建立健全本市电子政务信息报送和调查统计工作制度，促进工作交流和决策分析。

　　第三十七条建立健全本市电子政务工作绩效评估制度，由市政府办公厅会同市有关部门负责制定和实施市级绩效评估方案，定期对各区（县）、各部门的电子政务建设项目及整体绩效进行综合评估、考核。

　　第十章附则

　　第三十八条本办法由市政府办公厅负责监督实施。

　　第三十九条本办法自印发之日起施行。