析金融“三乱”中的几个法律界限问题

秦德良

摘要：金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。本文从整顿查处“三乱”的原则入手分析了法律责任重合问题、金融“三乱”中的犯罪、金融“三乱”中的行政违法行为以及金融“三乱”行为主体的民事责任的具体界限问题。
关键词：金融“三乱” 法律责任重合

金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。自1998年7月以来，国务院开始部署大规模整顿和查处金融“三乱”，然而，由于“三乱”活动的形成以及其本身的复杂性，使得当前查处金融“三乱”存在法律界限不明晰的问题，即承担法律责任的主体是批准部门、主管单位或组建单位还是个人以及承担的是刑事责任，行政责任还是民事责任，本文从整顿查处“三乱”的原则入手进行简要分析。

一、整顿查处金融“三乱”的原则

金融“三乱”一定程度上是我国在20世纪八十年代初期开始的金融体制改革过程中由于金融政策偏差造成的一种特殊的金融异化现象，它绝不是西方国家那种逃避金融管制，规避金融风险的金融创新，它是在经济高速发展时期，国家金融机构无法满足日益增长的资金需求情况下，由政府号召社会办金融解决资金供求矛盾，之后又畸形发展的产物，一定程度上它还反映了我国金融改革落后于现实的矛盾。“三乱”活动很大程度上是一种政府行为。自1998年7月国务院部署整顿和查处金融“三乱”以来，由于该项工作敏感度高、政策性强，涉及面广，情况复杂，行政执法和司法的任务重，压力大，加之“三乱”活动除金融违法和犯罪以外，又往往与贪污、贿赂、诈骗、渎职等刑事犯罪相关联，因而在整顿和查处过程中必须坚持三个基本原则。

第一、依法整顿和查处。依法办事是法治国家最基本要求之一。整顿和查处“三乱”应坚持依法进行。首先应依据有关金融、经济法律、法规，如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《企业债券管理条例》（1993.8.27），尤其应依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》1998.7.13），《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》（以下简称《实施方案》1998.7.29）、《金融违法行为处罚办法》（1999.2.22），党中央、国务院《关于深入金融改革、整治金融秩序、防范金融风险的通知》以及国务院有关清理整顿农村合作基金会，保险中介市场等的有关方案；其次应依照《行政处罚法》、《民法通则》、《国家公务员暂行条例》；最后应依照《刑法》、单行刑法以及有关刑事法律的司法解释，如《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》（1996.12.16），《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》（1999.6.25）《最高人民法院关于农村合作基金会从业人员犯罪如何定性问题的批复》（00.5.12）等。

第二，谁主管，谁整顿；谁批准，谁负责；谁用钱，谁还债；谁担保，谁负相应责任。《取缔办法》中针对中国人民银行宣布取缔的非法金融机构，提出了“谁批准，谁主管，谁组建，谁负责债权债务的清理清退，没有批准部门、主管单位或组建单位的，由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务”的原则，对中国人民银行宣布取缔的非法金融业务，提出了“谁从事，谁负责清理清退债权债务”原则。《实施方案》将这一原则进一步具体化，明确提出对各级地方政府以及国务院直属部门所批准或主管的各类涉足金融业务的非金融机构进行整顿。“谁主管，谁整顿”，主管单位应根据有关法律、法规、规章进行清理整顿；“谁批准，谁负责”，主要是由批准单位负责债权债务的清理清退；“谁用钱，谁还债”“谁担保，谁负相应责任”主要指借款人、担保人应承担偿还债务义务。《取缔办法》着眼于追究“三乱”行为主体的法律责任，重在查处；《实施方案》则根据实际情况着眼于整顿，如此规定，主要考虑到“三乱”行为一定程度上是政府行为，如中央号召各级地方政府、部门批准成立的各类基金会，资金服务部等，这些非金融机构大多从事金融业务，因而坚持先清理整顿，对继续从事非法金融业务的再追究其法律责任，当然对于这类机构中从业人员的贪污、侵占、渎职违法犯罪行为理应追究其法律责任。对于未经任何单位、部门批准而擅自设立非法金融机构和从事非法金融业务的行为主体应坚决追究其法律责任。因而清理整顿的过程同时也是查处违法犯罪的过程。

第三，既要彻底解决问题，又要确保社会稳定。“三乱”活动涉及资金数额巨大，范围广，影响群众多，如仅四川省农村合作基金会集资总额就高达256.9亿元，涉及3000多万群众。因而国务院统一部署整顿查处方案，要求中国人民银行加强对整顿“三乱”工作的领导、组织和协调，地方政府高度重视，积极配合，分步实施，审慎处理，既要彻底解决“三乱”问题，尤其是各地地方政府、部门、企事业单位、个人不得再从事“三乱”活动，同时又要确保社会稳定，特别是妥善解决群众个人到期债务的清偿问题，避免引起大的动荡。对清理整顿中发现和暴露的违纪、违法、犯罪行为，要彻底清查，从严惩处。

二、法律责任重合问题

金融“三乱”虽一定程度上是政府行为，但部分单位，个人利用国家金融政策的偏差，大搞违纪、违法、犯罪活动，因而在整顿、查处“三乱”过程中必须追究有关单位、个人的法律责任、纪律责任。然而涉嫌“三乱”的案件往往表现为行政违法（违反金融、经济法律、法规、规章），刑事违法，甚至民事违法的交织重合，对三者的界定不仅是法学理论而且也是行政执法和司法实践中的难题。

“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担”，是“法律义务，可归责性和法律负担……三位一体的复杂实体。”[1]根据违法性质和危害程度不同，法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类。司法实践中行为人所承担的法律责任往往表现单一，然而三种或两种责任重合的情况亦不鲜见。

法律责任重合是指行为人的同一行为符合两个或两个以上不同的法律责任之构成要件，依法应当承担各种不同性质的法律责任。法律责任的重合是近代法律制度区分不同法律部门的结果。[2]《民法通则》第110条规定：“对承担民事责任的公民、法人需要追究行政责任的，应当追究行政责任，构成犯罪的，对公民、法人的法定代表人应当追究刑事责任。”这就是关于法律责任重合的规定。根据法律责任重合制度，行为人不因承担了某一性质的法律责任而免除其所承担的另一种不同性质的法律责任。司法实践中的法律责任重合主要表现为民事责任与行政责任，民事责任与刑事责任，行政责任与刑事责任的重合，但亦有民事责任，行政责任，刑事责任的重合。法律责任重合情况下，其责任实现方式之所以不实行单类罚而实行数类罚，理由在于民事责任是私法责任，行政责任和刑事责任是公法责任，行为人的行为可能既侵犯了公民或法人的民事权利，同时又侵犯了国家整体法秩序和利益，根据法律的法益保护和公正原则宜实行数类罚，然而对数类罚应作限制解释，它不是绝对的数类罚，而是以一种法律责任为主，其它法律责任仅起补充辅助作用。民事责任与刑事责任重合时，追究民事责任仅限于行为人对受害人造成了实际物质损失的情况；行政责任与刑事责任重合时，由于刑事责任与行政责任种类及功能上的差异决定了在适用刑罚时还可以适用行政处罚、行政处分以补刑罚之不足，如责令停业整顿、吊销营业执照等，同时行政处罚中的罚款应转为刑罚中的罚金。至于三大责任重合时，以刑事责任为主，民事责任可在行政责任中处理，即由行政机关责令返还或赔偿损失，亦可在刑事责任中的非刑罚处置方法中处理（刑法第37条）。

司法实践中行为人的违法行为究竟是民事违法、行政违法、刑事违法主要应从行为人的行为目的、情节、数额、结果上予以区分。

金融“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任重合主要表现为行政责任与刑事责任的重合，当然还有法律责任与纪律责任的重合。明白了法律责任重合的原理及处罚原则后，对“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任、纪律责任的追究就有了理论依据。

三、金融“三乱”中的犯罪

“三乱”中的犯罪行为主要表现为违反金融法律、法规、规章，以欺诈、伪造以及其他方法侵犯银行管理、货币管理、票据管理、信贷管理、证券、外汇、保险管理及其它金融管理，破坏金融管理秩序，依法应受刑罚处罚的金融犯罪行为以及发生在“三乱”活动中的侵占、贪污、贿赂、挪用资金、渎职等犯罪行为。

（一） 乱集资中的犯罪

《取缔办法》第四条规定“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”为非法金融业务活动。非法集资即为乱集资。根据《公司法》第84条，第86条，《企业债券管理条例》第10条，第11条，《商业银行法》第24条，第28条，《证券法》第10条之规定，向社会不特定对象集资必须经有权部门的批准，有权部门指中国人民银行，证监会、国务院，部分情况下包括省政府（《公司法》第139条）。合法集资主体仅限于股份有限公司，有限责任公司或其他依法设立的具有法人资格的经济组织，且须严格按法定方式、程序、条件、期限、额度、募集对象进行。《实施方案》对此进一步地作了扩张解释，规定地方政府发行地方政府债券，企业内部针对以内部职工为特定对象的有偿集资亦属非法集资。非法集资是乱集资犯罪的温床，由此构成的犯罪主要有集资诈骗罪，擅自发行股票、债券罪、欺诈发行股票、债券罪以及非法吸收公众存款罪。

四罪均是法定犯、数额犯、结果犯，均侵犯了国家集资管理制度，破坏了国家正常金融秩序。具体而言，集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪侵犯了国家对金融的管理制度，擅自发行股票、债券罪，欺诈发行股票、债券罪，侵犯了国家对股票、债券的管理制度，同时集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪还侵犯了公私财产所有权。四罪在主观上均出于直接故意，集资诈骗罪还具有非法占有数额较大集资款的目的。这是该罪区别于其余三罪的关键，其余三罪仅仅是为了获得集资款的使用权以应用于生产经营活动。四罪在行为特征上表现为违反金融法律、法规、规章，集资诈骗罪须有诈骗和非法集资二行为特征；非法吸收公众存款罪表现为非法吸收或变相吸收公众存款；擅自发行股票、债券罪表现为违反国家证券法律、法规，未经证监会批准发行股票、债券；欺诈发行股票、债券罪表现为在招股说明书、认股书、公司股票、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容，发行股票、债券，不论其是否经过有权部门批准。四罪在行为结果上均要求数额较大或巨大，至于数额的确认应坚持总额说，即非法集资总额，非法吸收公众存款总额，欺诈发行、擅自发行股票、债券的面值总额。

自然人或单位均可成为四罪主体。单位构成犯罪须是体现单位整体意志，为单位整体利益并由单位主管人员或其指定的人员实施的行为。自《民法通则》第49条规定可以追究法人的法定代表人的刑事责任以来，单位的违法行为逐渐进入了刑法调控范围，但对单位主体的认定有时显得极其困难。根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》，上述四罪在以下三种情况下不以单位犯罪处理而视为自然人犯罪。一是行为人成立公司、企业的目的就是为了实施上述犯罪行为；二是成立公司、企业等单位的目的最初不是为了实施上述四类犯罪行为，但成立后，主要活动不是生产经营，而是实施上述行为；三是直接盗用公司、企业等单位名义实施上述行为，且非法所得由自然人私分。

（二） 乱批设金融机构中的犯罪

根据《中国人民银行法》第4条，《商业银行法》第11条，第146条，第157条，《保险法》第70条等之规定设立金融机构必须经中国人民银行、证监会或国务院批准，否则是非法金融机构。乱批设金融机构中的犯罪主要是擅自设立金融机构罪。

该罪是指未经国家金融主管部门批准擅自设立商业银行、证交所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或其他金融机构（包括外国金融机构）行为。该罪侵犯的客体是国家对金融机构的审批制度；主观上是故意且明知其行为违反了国家金融法律、法规；客观上表现为未向国务院或国务院金融主管部门提出申请而设立，或虽已向国务院或金融主管部门提出申请，但在经审查未批准情况下设立金融机构，或虽经批准但许可证失效后，仍经营金融业务的机构。[3]金融机构擅自设立的金融分支机构亦是非法金融机构。至于已经有权部门批准但未到工商行政管理部门领取营业执照的情况下设立的金融机构不属非法金融机构，仅是金融机构成立瑕疵的问题。该罪是行为犯，只要客观上“擅自设立”的行为完成即构成既遂，而不以开始营业为既遂标志。至于将非法金融机构筹备组织的成立也视为该罪既遂，[4]我们认为不妥。《取缔办法》第三条规定“非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构”，这仅是行政法规定，其目的是为了对其予以取缔，刑法上对此无明确规定，立法、司法上亦无相应解释。若将非法金融机构的筹备组织成立视为既遂，那么非法金融机构正式成立又是什么犯罪形态呢？我们认为非法金融机构的筹备组织的成立仅是该罪的着手。

自然人或单位均可成为本罪主体。无权批准设立金融机构的单位擅自批准成立非法金融机构，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，直接负责人构成滥用职权罪。
山东省人大常委会


山东省实施《中华人民共和国义务教育法》办法
山东省人大常委会


（1986年9月9日山东省第六届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 1986年9月12日公布施行）^


第一条 根据《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的规定，结合我省实际情况，制定本办法。

第二条 全省实行九年制义务教育。九年制义务教育分为初等教育和初级中等教育两个阶段。
实现九年制义务教育，全省以县（市、区）为单位分为三类：城市市区和经济比较发达、已经普及初等教育的县（市、区），1990年左右实现九年制义务教育。经济中等发展程度，已经普及或接近普及初等教育的县（市、区），1990年左右实现初等教育阶段的义务教育，19
95年左右实现九年制义务教育。经济不发达、尚未普及初等教育的县（区），1995年实现初等教育阶段的义务教育，2000年左右实现九年制义务教育。
市（地）、县（市、区）、乡（镇）人民政府，结合本地实际情况，制定本行政区域内义务教育的规划，并组织实施。
第三条 实施九年制义务教育必须具备的基本条件是：按编制配齐各科教师，质量达到合格要求；经费来源稳定可靠，并达到定额标准；校舍、教学仪器、图书资料、文体器材及其他设备，按规定标准配置；按教学计划开齐课程，开足课时，达到国家规定的基本要求。具体标准由省教
育行政部门制订。
第四条 义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展。为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。
学校应当推广使用全国通用的普通话。
第五条 凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，经县（市、区）教育行政部门批准，可以推迟到七周岁入学。要创造必要的条件，于1990年全省基本实现年满六周岁入学。
盲、聋哑、弱智儿童的入学年龄为七周岁。
第六条 初等教育和初级中等教育的学制，在国家未正式颁布前，各地仍按现行学制执行，未经省教育主管部门批准，不得变动。
第七条 九年制义务教育实行分级办学、分工管理的体制。城市市区，小学和初级中等学校由区或市举办和主管；盲、聋哑学校由市举办和主管；有条件的厂矿企业要单独或联合办学，这些学校由举办单位主管，接受所在地的县以上教育行政部门指导和监督。农村、盲童学校由市地举

办和主管；示范性初级中等学校、实验小学和聋哑学校由县（市、区）举办和主管；初中和中心小学，由乡（镇）举办和主管；小学由村举办，乡（镇）主管，村协助乡（镇）管理。
各级人民政府和村举办、管理学校的职责权限，由省人民政府规定。
第八条 各地应当合理设置小学和初级中等学校，有步骤地使适龄儿童、少年就近入学。边远山区就近入学有困难的，应当创造条件，设置寄宿制学校。
中小学校的开办、停办、合并、搬迁，城市由市教育行政部门批准，农村由县教育行政部门批准。
政府举办特殊教育学校或班，使盲、聋哑、弱智儿童、少年接受义务教育。
政府鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办《义务教育法》规定的各类学校。
第九条 政府对接受义务教育的学生免收学费，逐步做到免收杂费。
政府设立助学金，用于帮助初级中等教育阶段的贫困学生就学。
第十条 凡已达到规定入学年龄的儿童，由乡镇或街道的户籍管理机关负责造具清册，提交给学校。学校根据其提供的清册，按学区招收适龄儿童入学。
第十一条 父母或其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。
适龄儿童、少年因疾病或者特殊情况，需要延缓入学或者免予入学的，须由儿童、少年的父母或其他监护人提出申请并提交有关证明，经乡镇人民政府或街道办事处批准。
适龄儿童、少年未经批准而不按时入学或未受完规定年限的义务教育者，由乡镇人民政府或街道办事处对其父母或监护人批评教育，并采取有效措施，责令送子女或被监护人入学。
第十二条 禁止任何单位或个人招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年就业（包括临时工）。违反的，乡镇人民政府或街道办事处会同其主管部门给予批评教育，责令停止招用；情节严重的，由县（市、区）人民政府对其处以三百元至三千元罚款，直至责令停止营业或吊销营业执照
。
第十三条 实施义务教育的学校必须遵守上级教育行政部门的有关规定，严格执行省中小学生的学籍管理制度，不得随意开除学生和责令学生停课、退学。违反的，由县（市、区）教育行政部门追究直接责任人员的行政责任。
学校和学生的父母或监护人应当教育学生尊师爱校，服从学校管理。
第十四条 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由各级人民政府列入计划、负责筹措，予以保证。
各级人民政府义务教育拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的公用经费逐年增长。
地方机动财力中应有适当比例用于义务教育。
按照国务院的规定，在全省城乡征收教育费附加，主要用于实施义务教育。具体办法由省人民政府制定。
政府鼓励各种社会力量及个人自愿捐资助学，成绩突出的，由县（市、区）以上人民政府给予表彰，发给荣誉证书。
第十五条 义务教育经费和投资要专款专用，任何单位和个人不得侵占、挪用、克扣，违者依法追究有关人员的责任。

第十六条 政府采取措施加强和发展师范教育，扩大师范院校专科的招生名额，调整专业设置，保证义务教育师资的来源和质量。
要加强教师进修院校的建设，搞好在职进修、离职培训、函授、电化教育以及自学考试等工作，提高教师水平。
第十七条 中小学教师、干部应当热爱社会主义教育事业，具有高尚师德，爱护学生，忠于职守。
小学、初级中等学校教师应当分别具有中等师范学校、高等师范专科学校毕业以上水平或同等学历。
小学、中学校长应当分别具有中等师范学校、高等师范专科学校毕业以上水平或同等学历，以及领导管理学校的能力。
第十八条 建立教师考核制度，由省教育主管部门根据国家规定制定考核办法，市地、县（市、区）教育主管部门组织考核，对考核合格者颁发资格证书，不合格者由教育行政部门负责培训，经过培训仍不合格的调离教师岗位。
第十九条 师范院校毕业生和其他院校按计划分配做教师的毕业生，一律到学校任教，任何单位和个人不得截留。定向招生的学生必须定向分配。
未经县（区）以上教育行政部门批准，任何机关、单位不得抽调、借调中小学教师改做其他工作。
违反上述两款规定的，必须纠正，并由上级主管部门追究直接责任人员的行政责任。
第二十条 各级人民政府应当采取措施，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位，改善教师的物质待遇，鼓励教师长期从事教育事业。
建立教师荣誉称号制度和表彰奖励系列，设立优秀教师奖励基金，对工作有显著成绩的，予以表彰奖励。
各级人民政府要有计划地解决中小学教职工住房问题。市、县（区）统建住宅应当保证中小学教职工有一定比例。
第二十一条 民办教师实行工资制。凡经县以上教育主管部门考核合格的民办教师，在工资、福利等方面与公办教师同等待遇。民办教师不负担义务工。
农村公办、民办教师的工资待遇要随着乡村经济发展和农民收入的增加相应提高。
第二十二条 任何单位和个人不得侵占和破坏学校的校舍、场地、设备、财产；不得干扰学校的教学秩序。违者，根据不同情况，由县（市、区）人民政府会同其主管部门或单位，给予批评教育、行政处分、行政处罚；造成损失的，责令赔偿损失；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事
责任。
学校不得将校舍、场地出租、出让作非教学之用。
不得利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动。
第二十三条 各级人民政府要对经济贫困、教育基础薄弱地区增加专项补助经费；扩大师范院校在这些地方的定向招生名额；政府拨出的民办教师转公办指标，对这些地方要适当照顾；对坚持在这些地方工作的教师，政府给予生活补贴和其他优待。
第二十四条 各级人民政府要加强领导，把实现九年制义务教育作为政绩考核的重要内容。市（地）、县（市、区）、乡（镇）、村的义务教育工作，由上级人民政府考核检查，成绩优异的，给予表彰、奖励。对实施不力、未能按规定完成任务的，给予批评，并限期完成；对严重失职
的，予以严肃处理。
对实施义务教育作出贡献的社会团体、企事业单位或个人，由各级人民政府根据管理权限，给予表彰、奖励。
各级人民政府定期向上一级人民政府和同级人民代表大会或它的常务委员会报告实施义务教育情况，并接受其检查、监督。
第二十五条 乡（镇）设立教育委员会，在乡（镇）人民政府领导下，管理所属教育事业。
第二十六条 本办法自公布之日起施行。



1986年9月12日