辽宁省鞍山市人民政府办公厅


鞍山市人民政府办公厅关于印发鞍山市妇女小额担保贷款管理暂行办法的通知

鞍政办发[2010]23号


各县（市）、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
经市政府同意，现将《鞍山市妇女小额担保贷款管理暂行办法》印发给你们，请结合本地区、本部门工作实际，认真贯彻执行。

二○一○年六月四日

鞍山市妇女小额担保贷款管理暂行办法
为进一步完善小额担保贷款财政贴息政策（以下简称“小额担保贷款”），充分发挥小额担保贷款财政贴息资金使用效益，推动妇女创业就业工作，根据《辽宁省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于做好促进创业带动就业工作实施意见的通知》（辽政办发〔2008〕83号）、《关于印发辽宁省小额担保贷款财政贴息资金管理暂行办法的通知》（辽财债〔2009〕476号)和《转发关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》（辽财债〔2009〕1000号）等文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第一条 本办法所称“借款人”，是指符合小额担保贷款申请条件，年龄在55周岁（含55周岁）以下，有创业愿望和创业能力，进行自主创业或合伙经营、组织起来就业的城乡妇女。
本办法所称“微利项目”，是指家庭手工业、种植业、养殖业、修理修配（汽车修配除外）、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家服务、钟点服务、家政服务、社区卫生保洁服务、社区商业服务网点、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、中介服务、咨询服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。
第二条 妇女小额担保贷款按照自愿申请、妇联推荐、人力资源社会保障部门审核、贷款担保机构核准并承诺担保、经办贷款机构核贷的程序，办理贷款手续。
第三条 对符合现行小额担保贷款申请人条件的城乡妇女，新发放小额担保贷款最高额度为8万元；对符合条件的妇女合伙经营和组织起来就业的，可按人均最高贷款额度10万元，总额不超过50万元。
第四条 贷款期限最长为2年，到期确需延长的，可以展期2年。
第五条 对从事微利项目的借款人发放的小额担保贷款，在规定期限内，可申请由中央财政全额贴息（包括利息上浮后增加的利息）。
第六条 小额担保贷款贴息，在规定的借款额度和贴息期限内，按实际借款额度和计息期限计算，展期和逾期不贴息。
第七条 借款人需通过专题培训，方可申请小额担保贷款。
第八条 申请小额担保贷款的借款人，需与各级中小企业信用担保中心办理担保手续，担保形式可采取下列之一。
（一）资信担保。财政拨款的机关、事业单位工作人员均可为借款人做资信担保。
（二）抵押担保。借款人可用个人产权的经营性房屋进行担保。
（三）质押担保。借款人可用有价证券等值或超值担保。
第九条 个人申请小额担保贷款需提交以下材料。
（一）身份证原件及复印件。已婚者需提供夫妻双方身份证和结婚证明原件及复印件，离婚者需提供本人身份证和离婚证明原件及复印件。
（二）户口簿原件及户口簿首页、申请人（夫妻双方）所在页复印件。
（三）营业执照（副本）原件及复印件2份。
1.从事种植、养殖业无营业执照者，需村委会提供场地使用证明及创业证实材料；
2.合伙经营者需提供合伙经营营业执照及合伙经营协议书。
（四）妇联组织出具的推荐意见（主要是对申请人生产生活状况、创业项目、贷款需求和信用状况进行评估）。
（五）创业培训合格证书原件及复印件2份。
（六）妇女创业小额担保贷款申请书（内容包括：个人情况、贷款用途、还款计划）。
第十条 妇女小额担保贷款申办程序如下：
（一）自主创业城乡妇女小额担保贷款申办程序。
1.城镇妇女自主创业申请小额担保贷款，须持街道（乡镇）妇联组织推荐意见，向创业所在地的街道（乡镇）劳动保障事务所提出申请，经街道（乡镇）劳动保障事务所初审，县（市）区人力资源社会保障局审核通过后，提交县（市）区中小企业信用担保中心。
2.农村妇女自主创业申请小额担保贷款，可向创业所在地的乡镇妇联组织提出申请，乡镇妇联组织须对申请人进行调查，深入了解申请人的生产生活状况，并对其创业项目、贷款需求和信用状况进行评估，按照审慎原则出具贷款推荐意见，经申请人创业所在地的乡镇劳动保障事务所审核通过后，提交县（市）区中小企业信用担保中心，同时报县（市）区人力资源社会保障局备案。
3.未成立中小企业信用担保中心的城区，街道（乡镇）劳动保障事务所对申请人审查通过后，经县（市）区人力资源社会保障局初审，市人力资源社会保障局审核通过后，提交市中小企业信用担保中心。
（二）合伙经营和组织起来就业城乡妇女小额担保贷款申办程序。
合伙经营和组织起来就业的城乡妇女，可向创业所在地的县（市）区妇联组织提出申请，妇联组织须对申请人进行调查，深入了解申请人的生产生活状况，并对其创业项目、贷款需求和信用状况进行评估，按照审慎原则出具贷款推荐意见，经同级人力资源社会保障局初审，市人力资源社会保障局审核通过后，提交市中小企业信用担保中心。
第十一条 经办贷款机构应认真履行如下职责：对贷款项目是否属于贴息项目进行审核；对贴息贷款的使用方向进行监督，确保贴息贷款用于微利项目；单独设置贴息贷款业务台账，妥善保管贷款合同及相关业务凭证，配合有关部门检查。
财政部门负责贷款贴息的审核和申报工作。
第十二条 市财政局、市人力资源社会保障局、市人民银行、市妇联等部门要将各级妇联组织纳入到现行小额担保贷款奖励机制进行评估考核，对基础管理工作扎实、贷款管理工作尽职、小额担保推荐贷款回收率高的妇联组织予以奖励，奖励资金用于妇联组织的工作经费补助。
第十三条 各级人力资源社会保障部门、妇联、中小企业信用担保中心、经办贷款机构要公布贷款办理条件，规范操作流程，提高小额担保贷款办理效率。
第十四条 本办法由市财政局、市人力资源社会保障局、市人民银行、市妇联、市中小企业信用担保中心按各自职责负责解释。
第十五条 本办法自公布之日起实施。

鞍山市人民政府办公厅文电处
2010年6月4日印发


以违法责任公开代替行政处罚公开
——关于政府（政务）信息公开的一点想法——

曲宇辉


《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。一些地方政府和行政机关因此在制定的政府（政务）信息公开工作中规定，行政处罚的依据、程序、标准等事项公开。笔者认为，应该以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开。
一、行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任。
《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。
以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。
1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。
2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。
3、行政处分：对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”（《土地管理法》第73条、第74条、第76条第1款、第78条第1款）。
4、承担刑事责任：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《土地管理法》第73条、第76条第1款、第78条第1款）。
5、其他法律责任[2]：“停止办理有关土地审批、登记手续”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第4项）；“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第5项）；“责令限期改正[3]”（《土地管理法》第74条、第75条、第81条）；“责令退还非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76条第1款、第77条第1款）；“责令停止土地违法行为[5]”（《土地管理法》第67条第1款第4项、《土地管理法实施条例》第32条第1款第3项）；“责令限期办理[6]”（《土地管理法》第82条）；“批准文件无效”（《土地管理法》第78条第1款）；“缴纳闲置费”（《土地管理法》第37条第1款）；“缴纳土地复垦费[7]”（《土地管理法》第42条、第75条）。
二、以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开更为符合我国立法和执法工作实际
如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”行为人的法律责任，《土地管理法》第76条第1款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《土地管理法》第76条第1款中，共涉及追究五种不同类型的法律责任：一是行政处罚（拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款），二是责令纠正违法行为（责令退还非法占用的土地），三是承担民事责任（恢复土地原状），四是行政处分（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分），五是追究刑事责任（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任）。
上述情况在我国的法律法规中普遍存在，即对某种具体违法行为应追究的各种法律责任，写在同一个条款中，构成一个完整的法律责任。这种表述，不仅方便行政相对人对具体违法行为的各种法律责任有一个全面的认识，也有利于预防和减少违法行为的发生。
由此，我们也看到了只公开“行政处罚”而不公开“违法责任”所带来的弊端：如果只公开其中“行政处罚”的内容，有关法律条款就会支离破碎、不完整，同时还会造成行政相对人对违法行为的法律后果认识不全，不利于维护公共利益和社会秩序，不利于预防和减少违法行为发生的目的；如果整个法律条款公开，又似乎超出了“行政处罚”的公开范围。
此外，由于我国的《行政处罚法》本身对“行政处罚”并未作出定义，在法学界对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些处罚，以及行政强制措施、责令改正违法行为、具体行政行为撤回等由行政机关作出的行政行为是否属于“广义”的行政处罚仍在争论的情况下，只公开“行政处罚”的难度和弊端，是显而易见的。
三、建议
政府（政务）信息公开工作是实践“三个代表”重要思想，体现“立党为公、执政为民”的重要举措，是打造“透明政府”的具体措施，是依法行政的必然要求。按照“以公开为原则，不公开为例外”的政府（政务）信息公开工作总要求，也应当以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开，不能仅因《行政处罚法》第4条第3款的规定而只公开“行政处罚”事项。事实上，一些行政机关在政府（政务）信息公开工作中，往往标题是“行政处罚”公开，而实际公开的内容则是“违法责任”。
因此，笔者建议，政府和行政机关在政府（政务）信息公开工作中，应将“行政处罚”公开更改为“违法责任”公开。

[1] 在《土地管理法》第65条第1款中规定了三种“收回土地使用权”的情形，只有第2项属于行政处罚。
另：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有作为其他法律责任的“收回”和依法定事由（如为社会公共利益、依合同约定）的“收回”。
[2] 其他法律责任是指行政处罚、民事责任、行政处分、刑事责任以外的法律责任，而不是《行政处罚法》第8条第1款第7项的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
[3][4][5][6] 根据《行政处罚法》第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，行政机关作出这四种具体行政行为，属于追究土地违法行为当事人的法律责任，但不属于行政处罚。
[7] 土地复垦费属行政收费，但依照《土地管理法》第42条、第75条缴纳土地复垦费，属追究土地违法行为当事人的法律责任，但不属行政处罚。

参考文献：胡建淼：《“其他行政罚款”若干问题研究》，《法学研究》，中国社会科学院法学研究所主办，2005年第1期