统筹城乡背景下土地经营承包权法律问题探析
——以农村在外就读学生为视角
近年来，社会经济和高等教育快速发展的同时我们发现了这样一个群体——农村在外就读的学生。他们从农村走到了城市，在勉强甚至难以支付求学高消费的同时还不得不面对另一个现实，那就是尽管仍旧依赖农村家庭的经济收入供养，却在农村失去了土地。因为户籍关系丧失了土地承包经营权的主体资格，跻身于城市没有经济来源的部落，使家庭更贫寒求学更艰难，社会差距更大，这是否应该是新农村建设的题中之义？是否是构建和谐社会的羁绊阻力？农村在外就读的学生是否是真正意义上的城市市民？农村学生的集体组织成员资格应如何定义？
一、农村在外就读学生的土地承包经营权现状
首先，在农村土地承包的分配方面，依据权威农户问卷显示均以户籍为标准，即不再就有农村户籍的在外就读学生自然失去土地承包资格。土地承包的收回和发放上主要原因是农村居民的新生和去世，部分地区在学生外出就读时不论户籍是否迁出都收回土地。近年来，土地承包权因受到30年不动政策的影响而停滞不变，本来稳定发展农村的政策带来了阻碍农村经济发展的负面影响。
其次，业已毕业的农村学生已经取得经济来源并独立于农村经济关系，这类群体不再是农村集体组织的成员而不具备成员权和土地承包经营权。但一些地方仍旧维持着“城市人的承包地”导致土地置荒或人地矛盾加剧等一系列社会问题。随着社会经济和教育的发展，农村在外就读并定居城市的数量增加。其土地承包经营权在1999年国家出台关于承包土地30年不变的政策出台后一直保留的现象更为严重。一些地方因缺乏相应截流措施导致外出就读的农村学生住留城市、有独立的经济能力的农村学生仍旧保持乡村的土地承包经营权。以至于农村土地荒芜，而承包地用地紧张。进而加剧了农村新增人口的土地承包经营权得不到保障，人地关系紧张。
综上所述，我们可以看到，户籍为标准的土地政策使农村在外就读学生失去了对土地的承包权。这一群体的主要经济来源是农村家庭，失地无疑加重了其家庭负担，抑制了农村教育的发展。可见，农村在外就读的学生失地不仅关系到农村经济、农村教育，还会涉及社会保障和稳定的相关问题。
二、农村在外就读学生失地原因探析
（一）农村土地承包主题确定的标准
1、户籍
以户籍为分配标准确定农村土地承包经营主体资格是普遍的划分方式。土地分配是以户籍为分配标准，不论是合法人口的确认还是退地人口的确认均以人口的户籍为根本依据。这样农村在外就读的学生大多数在入学时户籍迁出而落户就读院校所在的城市。尽管其已经取得所在城市的户籍但仍依赖农村经济关系求学和生活，是形式意义上的“市民”真正的“农民”。而根据以户籍为分配标准的土地承包经营权主体地划分方式，将切底地被排除在外。即便是按照当地政府政策，外出上学的学生原则上不直接收回土地，但因为新生人口增多，有相应变动的办法。但《土地承包法》并没有明确规定土地承包经营权的须按照户籍划分。退一步讲，我们把这种划分方式默认为习惯，但当习惯不合时宜时也就不再具有成为“习惯法”的价值。
2.农村集体经济组织成员
《土地承包法》规定，农村集体经济组织享有平等的土地承包经营权，有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地或者自愿放弃承包土地。但是农村集体经济组织成员究竟该怎么定义？多年来，我国农村制度使村民、农民、社员三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否有土地承包权的依据，而农村集体经济组织成员资格标准不统一，是户口决定成员资格，还是同时履行村集体经济组织义务，并无定论。而“统一组织家庭承包”中确认的是农村土地承包家庭中推定有承包权的一员。法律的不严谨、不明确是导致农村在外就读的学生失地且业已毕业成为实质的城市人口的农村学生在家乡长期拥有土地承包经营权的重要原因。
（二）现行土地承包政策的瑕疵
农村土地承包30年不变的政策——农村在外就读的学生土地承包经营权的主体资格在于户籍，在户籍迁出后丧失土地承包经营权，而30年不变的政策使其挽回成为不可逾越的障碍。与此同时，业已毕业的学生也将在30年内一直保留土地承包经营权。由此，进入下一个极端——业已毕业的学生在农村长期拥有承包土地而不去经营，造成了土地荒芜蔓延，农村人地矛盾加剧。
三、可行模式的构建
（一）完善农村大学生土地承包经营权的必要性分析
1、法理视角
土地承包经营权是农民的法定权利，不可被轻易剥夺。土地的承包权、经营权、收益权是法律赋予农民的三大权利，任何组织和个人不得侵犯。农村在外就读的学生是当然的享有土地承包经营权有其法理依据——土地承包经营权是一项法定的农民享有的依法合理使用国家、集体土地的财产权利。既是财产权就有天然的排他性，不受侵犯和剥夺。
权利的变动性。土地承包权不同于一般物权，物权具有排他性，而土地承包经营权作为特殊的用益物权，在一定程度上继承了物权之排他的属性。农村在外就读学生的土地承包经营权是法定土地使用权，具备排他性不可轻易变动。
目的正当性。土地对于农村、农民具有不可替代的价值，农民赖以生存的基础和生活保障的底线。农村在外就读学生是实质意义上的农民，当然的享有土地承包经营权。并且土地仍旧在其生活和求学中的经济保障之一，合理利用土地的目的正当。即使不是亲自耕种和经营，其经济价值和保障意义不容忽视。
程序合法性。农村在外就读的学生是否是农村集体经济组织的成员？首先，在经济关系上，农村学生尚未脱离农村经济组织。在外求学是他们接受教育的权利和争取发展的需要，但并没有因此而经济独立摆脱农村经济组织。所以当然是经济组织的成员。其次，从婚姻家庭法的角度看，农村在外就读的学生不论是否成年，只要其在求学期间无独立生活的来源便有权利获得监护人或家长的供给，农村子女也不例外。在外就读大学生依旧依附于农村家庭的培养当然应享有土地承包经营权。因此，户籍不足以成为判定是否为农村集体经济组织成员的标准。
2、社会发展角度
农村社会保障方面，农地是农民赖以生存的最低生活保障是无法改变的事实。在外就读的学生实质身份依旧是农民决定了其得到保障的必然性。农村在外就读的大学生在社会上是属于弱势群体。其一，在农村，家庭经济依赖农业支撑，加之农村土地的承包权被剥夺或丧失。直接消弱了农村家庭经济收入。其二，在城市，以农村的经济水平适应城市的消费水平。往往一个学年的学费是家庭一年的收入。根据诸多学者关于社会弱势群体的定义，农村在外就读的大学生当然的属于弱势群体。所以，从对弱势群体的基本生活保障层面讲，农村土地承包经营权当然具有社会保障的功能。
农村教育发展方面，保障农村供给学生家庭的土地数量是支持高等教育的重要途径。国家助学贷款、社会捐助只能治表而从根本上使重负家庭减负才是本。在拥有数亿计的农村子女中，其受教育程度远远低于城市，维持在初中以下水平的原因不在农民的意识而在经济条件。
三农问题和新农村建设方面，保证农村在外就读的学生拥有土地就是保证实质农民的基本权利，是保持社会稳定，支持农村教育和谐的方式。节制脱离农村经济关系的学生的土地承包经营权是解决农村人地矛盾，实现土地资源优化配置的重要途径。集中解决三农问题，构建和谐农村进程，土地应先行。而土地承包经营权主体资格亟待明确。
河北省地方教育附加征收使用管理规定
河北省人民政府
河北省地方教育附加征收使用管理规定
(2003年10月22日河北省人民政府第13次常务会议通过 2003年10月25日河北省人民政府令〔2003〕第8号公布 自2003年12月1日起施行)
第一条为增加地方教育的资金投入，促进本省教育事业发展，根据国家有关规定，制定本规定。
第二条在本省行政区域内缴纳增值税、消费税和营业税的单位及个人，除本规定第四条规定的外，都应当缴纳地方教育附加。
第三条县级以上人民政府财政和教育行政部门按照各自的职责分工，负责地方教育附加的使用和管理工作。
各级地方税务机关负责地方教育附加的征收工作。
第四条对中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业暂不征收地方教育附加。
海关对进口产品征收的增值税、消费税和营业税不征收地方教育附加。
对卷烟生产企业减半征收地方教育附加。
因减免增值税、消费税和营业税而退税的，应当同时退还已经征收的地方教育附加。
第五条地方教育附加以实际缴纳增值税、消费税和营业税的税额为依据，按百分之一的比例征收。
第六条地方教育附加应当按规定的范围和标准征收。任何单位和个人不得擅自减征或者免征地方教育附加。
第七条地方教育附加由增值税、消费税和营业税的纳税义务人所在地的地方税务机关与教育费附加同时征收。
征收地方教育附加所需的经费，在省级财政预算中安排。
第八条地方教育附加作为省级收入，征收后就地缴入省级国库，并纳入省级预算管理。
地方教育附加的具体入库办法，由省财政部门会同省地方税务机关和中国人民银行石家庄中心支行制定。
第九条地方教育附加属于专项资金，应当依照国家有关规定用于发展义务教育，弥补企业剥离中小学办学经费的不足。任何单位和个人不得截留或者挪用。
第十条审计机关对地方教育附加的征收、使用和管理情况，应当依法实施审计监督。
第十一条违反本规定拒绝缴纳地方教育附加的，由地方税务机关予以警告，责令限期缴纳；逾期仍未缴纳的，除缴纳欠缴的地方教育附加外，并处一万元以下的罚款。
第十二条征收、使用和监督管理地方教育附加的部门及单位的工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）擅自减征或者免征地方教育附加的；
（二）截留或者挪用地方教育附加的；
（三）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第十三条本规定自2003年12月1日起施行。1995年12月29日经省人民政府批准、省人民政府办公厅印发的《关于征收高等教育附加费实施办法的通知》同时废止。