国务院办公厅


国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知

国办发 〔2008〕39号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
2008年5月12日汶川地震发生后，全国各族人民、港澳同胞、台湾同胞、海外华侨华人以及外国政府、国际组织和国际友人慷慨捐助，为抗震救灾提供了大量资金和物资。为加强和规范救灾捐赠款物的管理和使用，依据有关法律法规，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、加强救灾捐赠款物管理使用的基本原则
地方各级人民政府、各有关部门和单位要充分认识做好救灾捐赠工作的重要性，加强组织领导，规范救灾捐赠活动，管好用好救灾捐赠款物，切实保护捐赠人、受赠人和灾区受益人的合法权益。工作中要遵循以下原则：
(一)自愿捐赠，不得摊派。救灾募捐要坚持自愿的原则，不得摊派或变相摊派。
(二)尊重意愿，专款专用。救灾捐赠款物的使用要充分尊重和体现捐赠人的意愿，不得将捐赠款物挪作他用。
(三)统一规划，突出重点。救灾捐赠款物的使用要根据抗震救灾和灾后恢复重建实际需要，合理安排，有效使用，重点向受灾严重地区倾斜。
(四)公开透明，加强监督。规范救灾捐赠款物的安排使用程序，及时向社会公开安排使用情况，加强监督检查，确保救灾捐赠款物的安全。
二、规范救灾捐赠款物接收管理，保证捐赠工作有序进行
各级民政部门负责以政府名义接收救灾捐赠款物，各有关部门可接收本系统的捐赠款物。各级红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会可以救灾名义向社会开展募捐活动，接收救灾捐赠。没有救灾宗旨的公募基金会以救灾名义开展募捐活动，应经民政部门批准，未经批准已经开展募捐活动的公募基金会要及时到民政部门补办审批手续。其他社会组织接收的捐赠款物要及时移交民政部门或者红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会。组织开展义演、义赛、义卖等各类救灾募捐活动，要按规定报有关部门批准，募集的捐赠款物要及时移交民政部门或者红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会。
救灾捐赠款物接收部门和单位要依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》及有关法规政策，制定严格的工作程序，明确纪律要求，建立责任制度。接收救灾款物必须做到手续完备、专账管理、专人负责、账款相符、账目清楚，并向捐赠人出具财政部或省级财政部门统一印制的票据。
民政部通过中央财政汇缴专户接收救灾捐赠资金，有关资金纳入财政专户，实行“收支两条线”管理。地方各级民政部门接收的救灾捐赠资金按省（区、市）人民政府现行规定执行，纳入专户管理。
三、加强规划引导，合理有效使用救灾捐赠款物
民政部要会同有关部门定期向接收捐赠的部门和单位及社会公布需求信息。救灾捐赠款物要在各级人民政府的统一协调下合理使用，提高使用效益，避免重复投入和浪费。灾民过渡安置房建设和灾后恢复重建要合理确定资金来源，可以协商方式引导接收捐赠部门和单位安排资金。
定向捐赠的款物，由接收捐赠部门和单位按照捐赠人意愿安排使用。在捐赠款物过于集中同一地方同一项目的情况下，接收捐赠部门和单位要主动征求捐赠人的意见，经捐赠人书面同意后，按有关规定调剂使用。民政部要根据抗震救灾需要和灾后恢复重建规划，按有关规定，提出其接收的非定向捐赠资金分配方案，财政部审核拨付。地方民政部门接收的非定向捐赠资金分配办法，由各省（区、市）人民政府制定。红十字会、慈善会等公募基金会接收的非定向捐赠资金可根据抗震救灾需要和灾后恢复重建规划，自行安排使用并报民政部门备案，但不得用于增加本机构的原始基金。
各级民政部门在救灾捐赠工作中，一律不得在捐赠资金中列支管理费用，相关费用由财政部门按规定安排。红十字会、慈善会等公募基金会开支的管理费用要严格执行国家法律法规及其自身章程的规定，并尽可能少提取或不提取管理费用，管理费用提取使用情况要向社会公布。
四、完善统计和信息公开制度，增强救灾捐赠工作透明度
救灾捐赠款物接收部门和单位要认真做好救灾捐赠款物的统计工作，按照捐赠人意愿，分清定向捐赠和非定向捐赠款物。要建立救灾捐赠款物信息公开制度，各省级民政部门要按照属地原则汇总统计本省（区、市）救灾捐赠款物的接收和分配使用情况并报民政部，中国红十字会总会、中华慈善总会等社会团体和组织要将捐赠款物的接收和分配使用情况报民政部，由民政部汇总并定期公布全国救灾捐赠款物的接收和分配使用情况。地方各有关部门以及红十字会、慈善会等公募基金会要定期向社会公布捐赠款物的接收和分配使用详细情况。
五、建立部门协调机制，加强对救灾捐赠工作的监督检查
各级人民政府有关部门要切实加强对救灾捐赠款物管理使用的监督检查，建立部门监管协调配合机制。民政部门要会同有关部门及时查处和取缔各类非法募捐活动。公安、司法部门要坚决打击借募捐名义从事诈骗活动等违法行为。审计、财政部门要对救灾捐赠款物接收部门和单位相关工作进行跟踪检查，定期公布检查结果，发现问题及时处理。监察部门要对救灾捐赠款物的管理使用情况，以及有关部门履行监管职责的情况开展专项检查，对违纪违法的单位和个人要迅速查办，从严处理。新闻媒体要充分发挥舆论监督作用，及时披露救灾捐赠活动中的违法违规行为。救灾捐赠款物接收部门和单位要加强内部监管，建章立制，自觉接受监察、审计、财政等部门及社会的监督。

国务院办公厅
二○○八年五月三十一日


1．撤销权和追回权的意义。
在债务人无力偿债或者即将陷于无力偿债的情况下，利益相关者对于债务人的财产存在着公平清偿和企业维持的合理预期。由此产生法律对债务人财产加以保全和防止个别人抢先受偿的秩序要求。破产法针对程序开始前的交易活动设立的撤销权和追回权，就是适应这种秩序要求而建立的。债务人在处于破产状态或者预期将处于破产状态的情况下从事的使破产财产不当减少或者不公平清偿的交易，具有恶化债务人的资产和信用，损害多数债权人和其他利益相关者的利益作用，是我国破产法严加规制的对象。
2．撤销权和追回权的追诉对象。
破产法第31条至第33条规定了三类破产前交易，分别赋予其可撤销或者无效的法律效果。同时，第34条赋予管理人以追回权，以收回因这些交易而让与的财产。
此外，破产法第128条还规定，债务人的法定代表人和其他直接责任人员因实施这些交易应依法承担赔偿责任。此外，司法解释也对追究企业负责人和其他责任人员因此类行为的法律责任作出了规定。
(1)欺诈破产行为。欺诈破产行为是基于破产预期而以交易或者其他方式处分财产而使债务人财产受到损害的行为。破产法将欺诈破产行为分为两类，一是可撤销的行为；二是无效行为。
①可撤销的欺诈破产行为。破产法第31条规定，人民法院受理破产申请前1年内，涉及债务人财产的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：A．无偿转让财产的；B．以明显不合理的价格进行交易的；C．对没有财产担保的债务提供财产担保的；D．对未到期的债务提前清偿的；E．放弃债权的。这类行为的特点是，在正常情况下，它们是法律许可的财产处分行为。而在企业困境的情况下，实施这些行为具有恶意减少破产财产从而损害债权人利益的性质。因此，破产法将它们列为可撤销的行为，由管理人在破产程序期间进行追索。新破产法将这一期限从过去的6个月增加到1年，其原因在于，根据实践经验，企业从陷入财务困境到启动破产程序，往往要经过很长的时间。6个月的追溯期显然不足以遏制这类行为。
②无效的欺诈破产行为。破产法第33条规定，涉及债务人财产的下列行为无效：A．为逃避债务而隐匿、转移财产的；B．虚构债务或者承认不真实的债务的。这些行为的特点是，在任何情况下均为法律所禁止。因此，作为无效行为，无论其何时发生均为无效，且任何人在任何时候均得主张其无效。
(2)个别清偿行为。破产法第32条规定，人民法院受理破产申请前6个月内，债务人有破产法第2条第1款规定的情形，仍对个别债权人进行清偿的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的除外。
在债务人已具备破产原因的情况下，实施对个别债权人的清偿，显然违反公平清偿的原则，并刺激债权人争夺债务人财产的“勤勉竞赛”，从而断送困境企业的拯救前景。因此，公平有序的清偿秩序，在破产程序启动前即具有维护的价值。
但是，在破产程序开始前，债务人从事正常的经营，仍不免发生债务的清偿。因此，该条以但书规定，使债务人财产受益的个别清偿，仍受到法律的保护。所谓“使债务人财产受益”，是指在此期间给债务人财产带来相应的利益。例如，为维持企业经营而支付的电费、通信费，为购买维持生产所需的原材料而支付的货款，为对外追索债务而支付的律师费等，都属于第32条的例外情形。
3．对企业管理层的特别追回权。
破产法第36条规定：“债务人的董事、监事和高级管理人员利用职权从企业获取的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回。”这是针对我国企业特别是国有企业中大量存在的管理层在企业困境情况下继续领取高额薪金、奖金和各种补贴，或者为自己修建高档住房等“穷庙富方丈”现象作出的规定，目的在于遏制企业高层管理人员的不正当自利行为，以维护企业利益和改善法人治理。

作者：李冬梅